Государственное планирование

БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Государственное планирование

Государственное планирование

Прогнозирование и планирование как функции государства и хозяйствующих

субъектов

Для человека характерны постоянное стремление заглянуть в будущее,

неуемная тяга узнать, что день грядущий готовит. Это обусловлено тем, что

жизнь и деятельность всегда связаны с выбором решения, действия из многих

возможных. А правильный выбор нельзя сделать, не предвидя всех его

желательных и нежелательных последствий, не соотнося ожидания с

изменяющейся информацией. Постоянное видение перспективы позволяет

своевременно обнаруживать риски и принимать меры во избежание отрицательных

результатов[1].

Поэтому прогнозирование принимает беспрецедентные масштабы.

Сознательно или подсознательно любой человек прогнозирует последствия своих

действий, решений, формулирует суждение о будущем, о будущих ситуациях,

строит модель будущего. Роль прогнозирования неизменно возрастает в связи с

ускорением научно-технического прогресса, усложнением задач управления,

усилением неопределенности, вызванной переходом к рынку. В управлении

производством прогнозирование является первоосновой, так как всякое

управленческое решение имеет прогнозную или плановую направленность.

Прогноз вскрывает неопределенности в системе, обосновывает факторы, при

которых достигаются поставленные цели.

Прогнозирование как понятие означает предвидение, опережающее

отображение действительности. По характеру, тесноте связи с объектом

прогноз находится между гипотезой и планом. Гипотеза служит научным

предвидением на уровне общей теории, закономерности. Теория питает прогноз,

но он более определен и достоверен, имеет и качественные и количественные

параметры. Прогнозирование можно считать и стадией планирования, так как

оно характеризует контуры будущего, без чего нельзя разработать программу

действий.

Вместе с тем прогноз вероятностен и многовариантен, что обусловлено

наличием неопределенностей в отображаемой им будущей действительности. С

момента прогноза (принятия решения) до завершения прогнозируемого периода

меняется среда, происходят изменения по различным возможным направлениям.

Не определяя параметры развития с достаточной точностью, прогноз раскрывает

альтернативы, положительные и отрицательные тенденции, противоречия и

намечает условия, при которых обеспечивается решение поставленных задач.

Оно может иметь несколько вариантов в зависимости от вероятностного

воздействия различных факторов.

В случае, когда имеется несколько путей реализации замысла,

разрабатываются сценарии возможного развития. Сценарий — это описание

будущего, составленное с учетом правдоподобных положений; он

разрабатывается для определенной совокупности условий будущего развития.

Необходимость составления сценариев заложена в вероятностном, вариантном

развитии. Прогноз обычно имеет несколько сценариев, в том числе

оптимистический, пессимистический, оптимально-реалистический.

Сценарий устанавливает логическую последовательность событий, механизм

вырастания из существующей ситуации будущего. Сценарий разрабатывается

функционально-логическим методом, имеет системный характер и выявляет

факторы, позволяющие достичь поставленные цели.

Научное прогнозирование опирается на познанные объективные

закономерности, логику, качественную информацию, математические методы. Оно

коренным образом отличается от предсказаний, базирующихся на ясновидении,

интуиции, имеющих эвристический характер, или на астрологии и разных

способах гадания.

Современная наука не отрицает способность творческого видения будущего

как природного дара. Ясновидение рассматривается в качестве

сверхчувственного восприятия, экстрасенсорной, только ему доступной

способности человека получать информацию.

Ясновидцы действуют на основе своей обостренной интуиции или обладая

особыми талантами в экстрасенсорике; они не владеют никакой методикой кроме

искусства впадать в транс, прорицать не извне, а из себя, облекая свои

туманные видения и предчувствия в ясные образы и тексты.

В Древней Греции долгое время функционировал Дельфийский оракул,

который предсказывал на основе ясновидения, астрологии. Процесс

предсказания включал несколько стадий. У истоков стоял ясновидящий, который

на вопрос клиента в ответ высказывал в затуманенной форме слова-

иносказания. Далее жрецы расшифровывали иносказания оракула и записывали

ответ, давая первое толкование словам ясновидящего. Затем черновой вариант

предсказания направлялся в совет старейшин. Совет окончательный текст

предсказания передавал клиенту в виде таблички с ответом.

Популярной остается также футурология. Футурологи рассматривают

будущее как величину, которая меняется в зависимости от принимаемых людьми

решений. И следовательно, можно воздействовать на свое будущее, принимать

такие решения, которые направят развитие событий в желаемое русло. Они

предсказывают на основе рациональной системы анализа, логически

обоснованного метода, хотя и не выходят за рамки линейной экстраполяции

выявленных тенденций. Многие полагаются на предсказания футурологов при

планировании жизни, деловой карьеры, бизнеса. На основе ясновидения и

футурологии строят свои предвидения пророки (проповедники);

Пророчества, как правило, носят мистический характер, так как в чистом

виде они отличаются от суждений на основе анализа исторических фактов. Это,

однако, не исключает того, что пророчества могут сбываться.

Так, М. Нострадамус (1503—1566 гг.) составил набор универсальных

сценариев на многие случаи исторических драм. Его книга пророчеств (более

900 предсказаний) прилагается к разным эпохам и получает нередко

подтверждение собьггиями.

Oпpeдeлeнныe лица обязаны быть «пророками» по должности: руководители

государств, политические деятели и др. Президенты, парламентарии, их

советники должны предвидеть ситуации, используя любые методы, иначе

потеряют доверие пророчества становятся частью политической борьбы; каждый

аналитик предсказывает торжество своей линии, объявляет ее единственно

возможной или спасительной. Пророчества политических лидеров могут

сбываться как независимо от их деятельности, так и в результате

предпринимаемых ими активных действий. Так, сбылись пророчества:

- И.Н. Дурново — о том, что участие России в Первой мировой войне

завершится падением самодержавия и приходом к власти социалистов;

- Г.В. Плеханова — о том, что победа линии В.И. Ленина в РСДРП

приведет к диктатуре;

- А.Д. Сахарова — о конвергенции капитализма и coциализма.

Чтобы обеспечить сбываемость пророчеств, политические лидеры

направляют своих сторонников по пути наиболее вероятного развития,

достижения желаемой цели. В результате пророчества сбываются, история

каждый раз получает нужное направление, а авторитет лидера повышается.

Астрология в последнее время стала опираться на более надежную

информацию. Так, методика прогнозирования Русской астрологической школы

основывается на результатах научных экспериментов, анализе гороскопов тысяч

людей в течение 20 лет, расчетах ежедневного энергетического влияния

Солнца, Луны и планет Солнечной системы. Прогнозируются благоприятные и

неблагоприятные дни, периоды с обнародованием результатов в средствах

массовой информации.

Социально-экономическое прогнозирование является способом предвидения

общественной системы с учетом закономерностей ее развития, перспектив

эффективного вложения капитала. Социально-экономические прогнозы выражают

количественные и качественные изменения, связанные с оценкой объемов

производства, стоимостных макроэкономических показателей, спроса и

предложения, трудовых отношений, структуры доходов и расходов. Они включают

показатели развития макроэкономической ситуации, научно-технического

прогресса, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни,

внешнеэкономической деятельности, экологической обстановки, а также систем

образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Социально-экономическое прогнозирование служит функцией государства.

Согласно закону[2], государственное прогнозирование представляет собой

систему научно-обоснованных представлений о направлениях социально-

экономического развития России, основанных на законах рыночного

хозяйствования. Таким образом, закон связывает прогнозирование с рынком.

Это означает, что государственные предприятия строят свои взаимоотношения с

государством как собственником на основе утверждаемых плановых показателей,

а с предприятиями и организациями негосударственной собственности — на

принципах рыночного хозяйствования и в этой части на них тоже

распространяется порядок государственного прогнозирования.

В процессе реформирования прогнозированием по существу было заменено

общегосударственное планирование. Вместо государственного плана социально-

экономического развития страны стал ежегодно разрабатываться прогноз

социально-экономического развития[3]. Результаты государственного

прогнозирования используются при принятии органами законодательной и

исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической

политики.

Сущность планомерности в том, что люди сознательно определяют цели

своих действий и соизмеряют их с возможностями, ресурсами. Планомерность

свойственна каждому трудовому акту. При этом план как категория имеет

несколько значений: замысел, проект, порядок работы, выполнение программы,

система заданий. Во всех случаях он обычно отражает принятие хозяйственных

и других решений и фиксирует потребность в ресурсах, объемы финансирования,

сроки реализации мероприятий, исполнителей, гарантии ответственности за

невыполнение. По существу план — это надлежаще оформленное управленческое

решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных

событий, пути и средства достижения цели.

План выражает наиболее оптимальный вариант развития, ориентирует на

получение заранее известного результата, он — руководство к действию и

обязателен для выполнения, но не любой ценой, а при наличии всех

необходимых ресурсов. При этом самим планом решается, какие риски

невыполнения принимать во внимание, а от каких абстрагироваться.

Различают планы стратегические, перспективные, текущие, оперативные.

Главной задачей стратегического планирования является обеспечение высокой

эффективности, конкурентоспособности в будущем на основе реализации

долгосрочных программ. Стратегический план направлен на предвидение

перспективы, поддержание соответствия между целями и возможностями,

адаптацию к внешней среде, оптимальное распределение ресурсов.

Перспективные планы включают технико-экономические расчеты возможностей,

направления развития с учетом внедрения новых технологий, рационального

использования ресурсов. Текущее планирование предусматривает определение и

обоснование конкретных направлений деятельности, источников финансирования,

ожидаемых результатов на период до 1 года.

Процесс планирования состоит из ряда звеньев, образующих единую цепь.

Наличие всех звеньев, начиная от замысла, повышает реалистичность плана,

сводит к минимуму непредвиденные обстоятельства. На каждом этапе, в каждом

звене различны степень детализации замысла, увязка его с конкретными

условиями объекта планирования, набор параметров, характеризующих

количественно и качественно показатели плана. Некоторые звенья могут быть

самостоятельными решениями, отражающими представление о будущем.

План базируется на концепции, идеологии и стратегии развития.

Концепция содержит систему понятий и представлений для трактовки явлений,

их понимания. Концепция социально-экономического развития выражает

представление о целях и приоритетах политики государства, средствах ее

реализации, конкретизирует варианты развития. При разработке перспектив

развития страны в соответствии с Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. №

440 необходимо учитывать положения Концепции перехода России к устойчивому

развитию.

Концептуальные проработки переводятся в организационный план путем

выбора и обоснования стратегии, которая предполагает постановку целей,

поиск средств для реализации планируемых мероприятий в соотношении с

предполагаемыми результатами, формирование необходимых структур.

Разрабатываемые целевые комплексные и другие программы по статусу

приравниваются к плану[4]. Программа содержит анализ положения дел в увязке

с намечаемыми перспективами, постановку целей, стоящих за ними проблем,

принципы и ориентиры деятельности, последовательность и механизм проведения

работ. Она не фиксирует жестко объемы финансирования, что придает ей

гибкость. Программа неотделима от разработчиков, т. е. не разрабатывается

по заказу. Программа социально-экономического развития страны включает

целевые ориентиры и планируемые государством пути и средства их достижения.

От планирования отличается проектирование, обеспечивающее создание

конкретных образцов будущего. Проект является решением относительно

мероприятия, изделия, необходимого для реализации соответствующего аспекта

программы.

Он разрабатывается по заказу исполнителя с привязкой к местным

конкретным условиям и не вправе изменять постановку и порядок решения

проблемы. Выполнение проекта обязательно, этому ничто не должно мешать,

кроме форсмажорных обстоятельств (которые могут преодолеваться страхованием

и др.). Управление проектами выделяется в специфический вид деятельности.

Проекты могут быть глобальными, национальными, локальными. Основной

формой планирования национального и локального экономического роста

являются инвестиционные проекты.

В проектах участвуют предприятия любых форм собственности.

Государственные проекты включаются в программы, финансируемые из бюджета.

Проекты, реализуемые частными фирмами, служат для них видом плана,

дополняемого бизнес-планом или ТЭО.

Социально-экономическое планирование является видом управленческой

деятельности, направленной на обоснование мероприятий, обеспечивающих

достижение поставленных целей. Оно выступает функцией собственника,

производителя или уполномоченного ими лица, обусловлено потребностями

интеграции, углубляющегося разделения труда и не зависит от формы

собственности или хозяйствования. Всякий целенаправленный процесс развития

производительных сил и производственных отношений требует планирования и

предвидения последствий.

Необходимость государственного социально-экономического планирования

заключается в том, что:

• глобальные проблемы (экология, истощение ресурсов) можно решать лишь

в рамках долгосрочной перспективы в общенациональном масштабе;

• объективно повышается доля общественного (коллективного)

потребления, которое можно эффективно регулировать лишь с помощью

государства;

• рынок не способен обеспечить макроэкономическую сбалансированность и

устойчивость;

• без планирования невозможно повышение эффективности экономики в

масштабе общества;

• отсутствие планирования как функции управления равнозначно анархии.

Содержание социально-экономического планирования заключается в

обосновании конкретных достижимых целей и приоритетов развития, выявлении

материальных, трудовых и финансовых возможностей реализации разрабатываемых

программ. С формированием рыночных отношений, укреплением договорных связей

между хозяйствующими субъектами объектами государственного планирования

становятся лишь наиболее общественно значимые и структуроопределяющие

сферы, отрасли, функции, регионы. Повышается роль стоимостных показателей,

финансовых нормативов вместо количественных заданий.

Социально-экономическое планирование в масштабе общества и регионов

осуществляют органы государственного управления и местного самоуправления.

Функции и объекты планирования разграничены в соответствии с предметами

ведения между центральными (федеральными), региональными (субъектов РФ),

муниципальными органами и хозяйствующими субъектами. При этом первичной по

отношению к плановым решениям выступает социально-экономическая политика

государства. Предприятия самостоятельно планируют производство,

ориентируясь на устанавливаемые государством экономические, социальные и

другие нормативы и регуляторы (налоги, экологические требования и т.д.).

В России (СССР) накоплен уникальный опыт государственного планирования

социально-экономического развития, который и ныне не потерял своего

значения. Планирование базировалось на принципах директивности, сочетания

пропорциональности и выделения основного звена (приоритетов), интересов

государства и предприятий, комплексности. Они сыграли свою положительную

роль в соответствующих им условиях. При переходе к рынку одни принципы

перестали действовать, другие подверглись модификации, а третьи пробивают

себе дорогу, отражая специфику иных экономических условий. Наибольшую

актуальность приобрел принцип директивности плана.

Реформаторы ликвидировали общегосударственную плановую систему в

основном из-за присущей ей директивности планов. В 1996 г. было объявлено о

решении всех задач перехода от плановой к рыночной экономике и всякое

движение в сторону государственного регулирования стало преподносится как

возврат к старому. В результате в обществе все более углубляется

противоречие между планомерностью на предприятиях и анархией в масштабе

страны.

Даже с философских позиций неразумно отбрасывать прежнюю систему

государственного планирования: новое не появляется на пустом месте, а

созревает в недрах старого и не отрицает его полностью, базируется на нем,

долго сохраняя родимые пятна. Кроме того, сужение масштабов

государственного сектора не приводит автоматически в действие регуляторы

рынка. Допущение рыночных начал не является свидетельством их превосходства

над плановыми рычагами, а есть средство нейтрализации их недостатков с

помощью экономической демократии. И планирование вовсе не исчерпывается

заданиями, директивности которых так опасаются. Главное в планировании —

это определение целей и путей их достижения, обеспечение

сбалансированности, отраслевой и территориальной взаимоувязки. Глубочайшее

заблуждение состоит в том, что альтернативой плану является рынок, а не

хаос.

Между тем МВФ рекомендовал ликвидацию плановых органов и

дерегулирование экономики с целью содействия возникновению рынков. Однако

рынки так не возникают, их надо формировать, а для этого создавать крупную

торговлю, промышленные банки, которые устанавливают связи между

производителями и покупателями. В прежней экономической системе эти связи

поддерживали плановые органы, благодаря чему функционировал рынок на базе

государственной собственности на средства производства. Реформы реальных

предпосылок для рынка не создали. Наоборот, под давлением внешней

конкуренции рухнул даже унаследованный от СССР рынок', а трансформация

плановой экономики в рыночную обернулась гигантским уничтожением

хозяйственных ценностей вместо ожидаемого прироста. При этом масштабы

реального разрушения затушевываются кредитами. Характерно, что никакие

рынки для нового производства не появились и в других странах, вставших на

путь либеральных реформ после смены социалистической ориентации2.

Еще раз подтвердился вывод английских классиков о том, что

преследование собственной выгоды, коль скоро оно не введено в определенное

русло соответствующими институтами, гарантирует только одно, а именно:

хаос. Поэтому не может быть дилеммы «план или рынок»: план используется в

пределах необходимого, а рынок — возможного. России нужно и то и другое,

чтобы в едином механизме соединить положительные элементы и плановой и

рыночной систем регулирования.

С иных позиций теперь следует подходить и к понятию директивности

планов. Директивность должна жестко поддерживаться на всех направлениях

развития, связанных с бюджетным финансированием. Статус директивности

поэтому сохраняет основной финансовый план — государственный бюджет. В

условиях полной самостоятельности экономических агентов не возникает

директивных отношений между государством и товаропроизводителями. Однако

план каждого хозяйствующего субъекта является полностью директивным

решением, принятым собственником или уполномоченным им органом (лицом), в

части целей, направлений, действий, сроков, ресурсов, исполнения. Таким

образом, принцип директивности действует в полной мере, так как

альтернативой ему может быть только необязательность, отсутствие

производственной дисциплины, анархия. Но директивы не обязательно поступают

из центрального планового органа.

Капитал, особенно крупный, не менее заинтересован в сотрудничестве с

государством на плановых началах, так как государство обеспечивает развитие

производственной и социальной инфраструктуры, ограничивает негативные

стороны рынка, помогает в продвижении продукции на мировой рынок. Сейчас

около 70 ведущих компаний производят почти 50% промышленной продукции, а на

200 предприятий и корпораций приходится более 60% промышленной продукции.

Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров

экономики по перспективам развития и по тактике реформ в рамках

общенационального плана.

В свою очередь развитие электроники, информатики, вычислительной

техники делает возможным планомерное регулирование экономики без

административных ограничений хозяйственной деятельности субъектов рынка.

Оперативно собирается и обрабатывается огромная масса информации,

рассчитываются и учитываются размеры и структура производства и рынка в

национальных и международных масштабах, становится возможным быстро

принимать решения, реагируя на изменения рыночной конъюнктуры. Хотя

элементы стихийности остаются, но рынок перестает быть непредсказуемым, при

кризисах производство редко опускается ниже достигнутого ранее уровня,

снижаются лишь темпы прироста.

Разрабатываемые ежегодно прогнозы социально-экономического развития РФ

не могут заменить необходимость общегосударственного планирования. Прогноз

и план — далеко не одно и то же, хотя между ними есть общее.

Прогноз констатирует вероятность события, явления. Прогнозирование

позволяет выявить состояние среды, вероятность достижения целей в условиях

неопределенности. Прогноз в большей степени имеет информационный характер,

не содержит обязательных показателей, никому не адресуется, не предполагает

принятие обязательных решений, действий или ответственности за их

осуществление.

План отражает сугубо определенные, детерминированные условия.

Планирование имеет функциональный характер; ему предшествует обоснование

целей, выделяемых ресурсов, разработка исходных нормативов, точных норм.

План имеет не познавательное или рекомендательное, а обязательное,

директивное значение. В отличие от прогноза то, что планируется, должно

быть выполнено.

Футуролог И. Бестужев-Лада квалифицирует прогнозирование и

планирование как предсказание и предуказание. Предсказание — это

характеристика возможных или желательных состояний, аспектов будущего, а

предуказание — программирование, проектирование на основе принятия решений

по проблемам, выявленным на стадии предсказания, и учете всех отрицательных

аспектов развития будущего.

В настоящее время России нужна совместная целенаправленная

деятельность государственных и общественных институтов, законодательных и

исполнительных органов власти с разделением полномочий по антикризисному

управлению между центральными, региональными и местными органами. Таким

объединяющим началом может быть лишь общенациональный план социально-

экономического развития страны.

-----------------------

[1] Нобелевская премия по экономике в 1995 году присуждена Р.Лукасу-

младшему (США) за разработку и применение гипотезы рациональных ожиданий,

признаваемых ключевым компонентом экономических отношений. Найденный метод

позволяет находить эффективные оценки предполагаемых решений.

[2] Закон «О государственном прогнозирование и программах социально-

экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95 № 115-ФЗ.

[3] Отказ от государственного планирования был предусмотрен в Положении о

Министерстве экономики РФ, утвержденном Правительством РФ.

[4] В узком смысле слова программа представляет собой установление

основных положений, последовательность и координацию мер по реализации

планов.