Свободные эеономические зоны

БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Свободные эеономические зоны

Свободные эеономические зоны

Введение

Острая необходимость во внутренних и внешних капиталовложениях в экономику, недостаточный уровень притока иностранных инвестиций побудили к поиску новых механизмов привлечения внешних инвестиций. Создание свободных экономических зон является сравнительно новым и перспективным направлением в экономической политике. Во многих странах мира они зарекомендовали себя эффективным механизмом привлечения иностранного капитала. Свободные экономические зоны рассматриваются также как элементы инвестиционной политики республики, где могут быть апробированы новые механизмы управления экономикой, возможности привлечения инвестиций в развитие приоритетных отраслей и производств, определяющих инновационный, ресурсосберегающий, социально-ориентированный характер экономики.

Цель данной работы: выявить особенности функционирования свободных экономических зон.

В связи с этим можно выделить следующие задачи:

• изучение теоретических основ свободных экономических зон;

• рассмотрение практики функционирования свободных экономических зон в некоторых странах Центральной и Восточной Европы;

• анализ деятельности свободных экономических зон на территории Республики Беларусь.

Актуальность исследуемой темы обосновывается необходимостью всемерного развития в нашей стране новых рыночных форм территориальной организации свободного предпринимательства, международных связей, участия регионов в территориальном разделении труда, чему призваны способствовать существующие и перспективные свободные экономические зоны, необходимо всемерно способствовать расширению применения такого инструмента как СЭЗ, исследовать методы повышения эффективности функционирования СЭЗ.

В работе будут рассмотрены теоретические основы понятия «свободные экономические зоны», классификация, принципы свободных экономических зон и деятельность свободных экономических зон в России со всеми проблемами и недостатками.

Для написания данной курсовой работы использовались печатные периодические издания, книжные издания, интернет-ресурсы. Среди отечественных исследователей выделяются своими работами Я.С. Друзик, З.М.Окрут, И.Игнатов, В.Бутов. Их работы вносят огромный теоретический вклад в развитие СЭЗ России.

1. Теоретический аспект функционирования свободных экономических зон

1.1. Сущность СЭЗ

Ни в отечественной, ни в зарубежной литературе пока не утвердилась единая трактовка, и даже общепризнанное определение понятия «свободная экономическая зона» (далее - СЭЗ). В самой общей форме принято определять СЭЗ как обладающий выгодным экономико-географическим положением регион или часть страны, где устанавливается беспошлинный или льготный экспортно-импортный режим и достигается его некоторая торговая и валютно-финансовая обособленность от остальных регионов страны. Свободной экономической зоной может быть не только часть страны, но и вся (небольшая) страна в целом.

Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973г.) установлено понятие свободной зоны («зоны-фанко»), под которой понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории, и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.

Иными словами, территория, где соблюдается принцип «таможенной экстерриториальности». Размышляя над таким определением СЭЗ, профессор К.А.Семенов заметил: «Из этого определения видно, что свобода обособленной части государственного пространства является не абсолютной, а относительной. Свободной эта территория является лишь в том смысле, что ввезенные на нее товары освобождаются от таможенных пошлин, налогов на импорт и других видов контроля за импортом, которые в соответствии с таможенным законодательством страны применяются в отношении импортируемых товаров на другие территории этой страны. Это означает, что товары, ввозимые в СЭЗ из-за границы не декларируются как ввоз на территорию принимающей страны. Но в то же время законы не освобождают товаровладельцев и инвесторов от существующего экономического правопорядка, а лишь облегчают его. В связи с этим свободные экономические зоны, как верно заметил академик Е.Авдокущин, следовало бы именовать не свободными, а специальными экономическими зонами» .

В то же время профессор К.А.Семенов дает свое определение свободных экономических зон, понимая их как «географические территории, которым их политические центры предоставляют более льготный по сравнению с общепринятым для данного государства режим хозяйственной деятельности. Иными словами, они являют собой анклав, где осуществляется выборочное сокращение государственного вмешательства в экономические процессы, т.е. составляют обособленную часть национального экономического пространства, на которой применяется определенная система льгот, не используемая на других территориях данного государства».

Видно, что такое определение СЭЗ отражает территориальность, льготность, анклавность и ограниченность влияния органов государственной власти в хозяйственной деятельности этих экономических формирований. Последнее созвучное теорией М.Фридмана и требованием рынка. Дважды поясняя свое определение СЭЗ, профессор Семенов К.А. изложил его весьма лаконично, назвав «зоны обособленной частью национального экономического пространства, на которой применяется определенная система льгот, не используемая на других территориях данного государства».

Авторы учебного пособия «Свободные экономические зоны» В.Игнатов и В.Бутов дают свое определение этих экономических формирований: «Свободные экономические зоны — ограниченные территории, морские и авиационные порты, в которых действуют особые льготные экономические условия для национальных и иностранных предпринимателей, способствующие решению внешнеторговых, общеэкономических, социальных, научно-технических и научно-технологических задач».

В широком смысле определения СЭЗ дали московские ученые-экономисты Т.П.Данько и З.М.Округ. «Под СЭЗ, - утверждают они - понимается суверенная территория государства (государств), являющаяся составной частью хозяйственного комплекса страны (группы стран), где обеспечивается производство и распределение общественного продукта для достижения определенной и конкретной общенациональной интегрированной, корпоративной цели с использованием специальных механизмов регулирования общественно-экономических отношений производства и распределения, способных к диффузионному расширению ее границ» .

Поясняя столь пространное определение, авторы подчеркнули, что СЭЗ всегда остается под юрисдикцией государства, его территорией, никогда не пользующейся правом экстерриториальности. СЭЗ ими видится как «искусственно созданное государством «вкрапление» в национальную экономическую среду и экономически значительно отличающееся от нее». Такое определение СЭЗ воплотило в себе территориальный суверенитет, экономическую комплексность, распределительные отношения расширенного воспроизводства, цели и специальный механизм регулирования.

В плане конкретности формулировки можно сослаться на «Большой экономический словарь», который определяет СЭЗ как ограниченную часть национально-государственной территории, на которой действуют особые льготные экономические условия для иностранных и национальных предпринимателей (льготы таможенного, арендного, налогового, визового, трудового режима и т.д.), что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала.

В этом определении не только указывается на особые льготные экономические условия для иностранных и национальных предпринимателей, но и конкретизируются важнейшие льготы СЭЗ. Однако это определение не полно отражает содержание механизма управления функционирования СЭЗ.

Как видно, единого определения СЭЗ действительно не существует. Но, подытожив мнения различных экономистов, можно прийти к определенным выводам: во-первых, СЭЗ – это неотъемлемая часть страны; во-вторых, на данной территории действует целая система льгот; в третьих, «свободной» зона является только в смысле освобождения от пошлин, налогов на импорт и прочих видов контроля за импортом; в четвертых, быть резидентом СЭЗ не значит абстрагироваться от существующего экономического правопорядка; и в пятых, СЭЗ, при верном к ним подходе, способствуют решению внешнеторговых, общеэкономических, социальных, научно-технических и научно-технологических задач .

1.2. Классификация СЭЗ

Классификация СЭЗ - это не просто перечисление их с краткой характеристикой, это эволюция их развития, становления и функционирования. Это весьма длительный путь развития и преобразования простейших экономических зон в более совершенные. Это вечно изменяющееся содержание экономических структур, получивших название экономических зон.

1. Торгово-складские зоны

В зонах данного типа иностранные товары могут храниться, продаваться и продаваться без оплаты обычных таможенных пошлин. Это – беспошлинная торгово-складская зона, именно так ее определила Киотская конвенция. Для этих зон характерны три особенности: 1. они создаются для обслуживания мирового рынка; 2. на них не распространяются многие налоговые нормы и таможенные ограничения, действующие на остальной территории страны («таможенная экстерриториальность»); 3. на них распространяется государственное регулирование внешнеэкономических связей. Торгово-складские зоны создаются не только для приема, хранения, обработки товаров с последующей их куплей или продажей, но и для осуществления операций, улучшающих их потребительские свойства. На их территории предприятия могут заниматься обширной выставочной деятельностью, организовывать торги и представлять банковские и страховые услуги, не взимая торговых пошлин, а также НДС в результате улучшения потребительских свойств товара. Все торгово-складские зоны организуются преимущественно в морских портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах, то есть в местах транзита товаров и пассажиров.

2. Свободные таможенные зоны

Современными разновидностями беспошлинных торговых и складских зон, относящихся к простейшим, являются свободные таможенные зоны. Они создаются для активизации внешнеэкономической деятельности.

Этот тип зон называют еще специальными или беспошлинными таможенными зонами и даже свободными таможенными территориями. Эти зоны; как правило, создаются в морских и речных портах, в воздушных гаванях и на транспортных магистралях, а также в отдельных промышленных районах для доработки экспортируемых промышленных изделий, разгрузки, погрузки и перевалки импортных товаров, складирования товаров, не прошедших таможенный досмотр. Свободные таможенные зоны занимаются снабжением судов и других транспортных средств в морских, речных и воздушных портах. Это особые беспошлинные торговые и складские зоны, которые, оставаясь частью национальной территории, с точки зрения финансового режима рассматриваются как находящиеся за пределами государственных границ. Они обслуживают как торговый оборот страны размещения, так и международные транзитные операции. Товары могут находиться в свободных таможенных зонах без ограничения сроков.

Преференциальный режим в свободных таможенных зонах основан на отмене (смягчении) таможенных пошлин и экспортно-импортного контроля над товарами; поступающими в зону и реэкспортируемыми из нее. При поставках товаров из зоны на территорию страны базирования взимается импортная пошлина. Поощряется развитие сектора финансовых услуг (кредитование, страхование внешнеторговой деятельности и т.д.).

3. Зоны свободной торговли

Зоны свободной торговли - это «коммерческие центры», деятельность которых должна ускорять товарооборот и стимулировать внешнюю торговлю. Они представляют собой ограниченные территории, которые рассматриваются вне таможенного национального пространства государств. Под свободой таких зон понимается освобождение товаров от уплаты таможенных пошлин, налога на импорт, других видов финансового контроля. Товарная продукция, ввозимая в зону свободной торговли, не декларируется, но таможенная администрация имеет право организовать контроль внутри зоны с целью не допустить провоза контрабанды и запрещенных товаров. Зоны свободной торговли, как правило, располагают емкостями складских помещений и осуществляют складирование, сортировку упаковку, маркировку и выборочный контроль качества хранимых товаров. Товары, хранящиеся в зоне, могут находиться там неограниченное время. Плата за их хранение зависит от продолжительности времени и типа хранилища, включая и страховые взносы. Деятельность и функциональная специфика зон свободной торговли подразделяется на: транзитные свободные порты; свободные таможенные зоны; торгово-производственные зоны.

4. Экспортно-производственные зоны

Этот тип зон называют еще «зонами экспортной переработки» или «специальными зонами поощрения экспорта». Они представляют собой анклавы в рамках национальной таможенной территории, обычно расположенной неподалеку от международных портов. Предприниматели в экспортно-производственных зонах вознаграждаются за использование местного сырья и за поставку товаров на внутренний рынок принимающей страны. Применяемый метод ускоренной амортизации позволяет инвесторам списывать оборудование в кратчайшие сроки. В целях поддержания конкурентных преимуществ дешевизны рабочей силы в этих зонах обычно вводится особый режим регулирования трудовых отношений (запрет деятельности профсоюзов, освобождение предпринимателей от уплаты взносов в фонды социального страхования и др.).

5. Комплексные зоны

Эти зоны обладают практически всеми чертами уже отмечаемых типов зон. Следуя логике эволюционного развития свободных зон, можно сказать, что комплексные зоны представляют собой самые современные формы. В них сочетаются торговые, таможенные, производственные и научно-исследовательские функции, образующие в зоне комплексность и многопрофильность деятельности инвесторов. Комплексные зоны предполагают совместное предпринимательство.

6. Свободные научно-технические зоны

Свободные научно-технические зоны называют технополисами или технопарками. Под технологическими парками понимается такой комплекс-промышленных сооружений и объектов услуг, который способен обеспечивать субъектам предпринимательства условия, необходимые для производства современной конкурентоспособной продукции и применении новейших технологий, отвечающих требованиям современного мирового рынка.. Технопарк - это эффективный механизм генерации предпринимательских структур в научно-технической сфере, механизм соединения научной и инновационной деятельности, механизм интеграции науки, производства, финансовых структур и органов власти. Технопарки называют важнейшими факторами становления и развития малого бизнеса. По роду деятельности и конечному результату технопарки могут быть научными (продукт деятельности - результаты фундаментальных исследований), научно-исследовательскими (продукт - НИОКР, опытные образцы, малые серии изделий), научно-техническими и технологическими (исследование и разработка, серийное производство наукоемкой продукции с использованием высших технологий). Специфика преференций технопарков является то, что делается акцент на поощрение малого венчурного бизнеса. Налоговые, таможенные, кредитные льготы призваны облегчать деятельность фирм на первоначальных, наиболее рискованных стадиях деятельности .

Анализируемые типы СЭЗ далеко не исчерпали все многообразие этих экономических формирований. По данным ООН в настоящий момент в мире насчитывается несколько десятков экономических организационных структур с набором самых различных льгот для привлечения национальных и зарубежных инвестиций.

Назовем некоторые из этих экономических формирований:

• зоны свободной экономики

• зоны содействия инвестициям

• зоны совместного предпринимательства

• зоны беспошлинного производства

• научно-технические зоны

• беспошлинные экспортно-промышленные зоны

• зоны экономического благоприятствования

• зоны беспошлинной торговли

• внешнеторговые зоны

• зоны беспошлинного промышленного производства

• экспортные беспошлинные зоны

• экспортные промышленные зоны

• банковские и страховые зоны вольные гавани

• открытые города

• трансграничные зоны роста

• зоны развития импорта

• зоны внешней торговли

• прочие .

Итак, можно сделать вывод, что свободные экономические зоны, во всем своем многообразии, могут удовлетворить запросы даже самого требовательного инвестора. Они, предоставляя широкие возможности, способны привлечь иностранный капитал именно в ту сферу, которая, по мнению правительства страны, наиболее в этом нуждается: надо активизировать научную деятельность - свободные научно-технические зоны; использовать простаивающие помещения - торгово-складские зоны; поощрить использование местного сырья и поставку товаров на внутренний рынок принимающей страны - экспортно-производственные зоны; а если и первое, и второе, и третье - комплексные зоны. В целом, классификация зон представляет собой общее деление на группы исходя из того, какие возможности зоны способны предоставить будущим резидентам.

1.3. Организация СЭЗ

Цели стран, создающих СЭЗ, могут быть различными. Одни страны используют зоны в качестве интеграционного экономического механизма, другие - с целью привлечь иностранную технологию, третьи – для уменьшения социальной напряженности. Однако, не смотря на все разнообразие целей и задач создания СЭЗ в общем их можно поделить на экономические, социальные и научно-технические.

Экономические:

• более глубокое включение национального рынка в мировую систему хозяйства;

• привлечение иностранных и национальных инвестиций для развития высокорентабельного производства;

• использование преимуществ международного разделения труда для расширения выпуска экспортной продукций;

• увеличение валютных поступлений в бюджет страны.

Социальные:

• комплексное развитие отсталых регионов;

• увеличение количества рабочих мест и обеспечение занятости населения;

• обучение и подготовка квалифицированных национальных рабочих, инженерных, хозяйственных и управленческих кадров;

• насыщение национального рынка высококачественными товарами.

Научно-технические:

• использование новейших зарубежных и отечественных технологий;

• приобщение к новым формам управленческого труда;

• привлечение опыта и научно-исследовательских достижений инженерно-технических центров;

• повышение эффективности используемых производственных мощностей, инфраструктуры и конверсионных комплексов.

Все цели организации СЭЗ могут быть реализованы при целой системе условий, создаваемых, для зарубежных инвесторов принимающей страной. В этом плане назовем наиболее важные условия для нормального функционирования СЭЗ:

• политическая стабильность в стране создает общий благоприятный инвестиционный климат. Она как показала практика, бывает решающей в привлечении зарубежных инвестиций;

• наличие хорошо разработанной законодательной базы, гарантирующей права и стимулирующей деятельность зарубежных и отечественных инвесторов;

• наличие развитой инфраструктуры (производственной и коммерческой);

• очень важным условием является природно-географическая среда;

• благоприятная экономическая конъюнктура - притягательная сила для любого инвестора.

Важнейшим стимулятором для развития СЭЗ является и система льгот инвесторам, которые прежде чем вкладывать капитал заинтересованно изучают предоставляемые им условия льгот.

Каждая страна или тот или иной ее регион при создании СЭЗ определяют свой набор льгот. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и связана с реализуемыми на ее территории программами и проектами. Однако в экономической литературе называют четыре основные группы льгот:

фискальные льготы, стимулирующие развитие определенных видов предпринимательства. Они применимы к налогам на прибыль, доход, имущество и к уровню налоговых ставок, В их сфере находятся вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения предпринимателей;

финансовые льготы в виде установления низких цен за пользование землей, производственными помещениями, объектами инфраструктуры, коммунальными услугами. Финансовые льготы - это и предоставление различных форм субсидий за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов;

административные льготы обычно предоставляются администрацией СЭЗ с тем, чтобы упростить режим процедур регистрации предприятий, въезда и выезда иностранных граждан и оказания различных услуг. Простота административных процедур всегда положительно оценивается инвестором, а порой бывает решающей в привлечении в зону иностранного капитала;

внешнеторговые льготы. Они в основном связаны с введением упрошенного порядка осуществления внешнеторговых операций, а также со снижением или отменой экспортно-импортных пошлин.

Все указанные льготы, как показала мировая практика, могут применяться в самых различных комбинациях, однако и они не всегда являются решающим стимулом привлечения иностранной капитала .

Принципы организации СЭЗ.

Свободные экономические зоны, как весьма своеобразные экономические образования, требуют формулирования принципов их создания и функционирования. К ним относятся:

Принцип управленческого и предпринимательского риска. Сущность этого принципа заключается в подчеркивании остроты проявления различных аспектов бизнеса, предпринимательской деятельности, конкурентности, которые по своей сути содержат ситуацию неопределенности и риска и усиливают её.

Принцип конкурентных преимуществ – создание таких предпочтений активизации предпринимательской деятельности на территориях СЭЗ, которые обладают обусловленными организационными, финансовыми, конкретными экономическими привилегиями по отношению к другим территориям. Данный принцип предполагает, прежде всего, наличие творческого начала в механизме СЭЗ, поиск нестандартных форм и методов разрешения противоречий, отсутствие стереотипов в поведении фирмы и её позиционировании на рынке, т. е. ситуация активного соперничества предпринимателей между собой за новые технологии, рынки сбыта, качество товара, результативность и маневренность ценовой политики, возможность предложить конкурентоспособное решение.

Принцип равноправного партнерства определяет в первую очередь форму отношений в бизнесе. Данный принцип требует создания новой системы руководящих правил ведения бизнеса.

Принцип рефлексивного поведения определяет и корректирует поведение фирмы на рынке СЭЗ. Он во многом нормирует поведение хозяйственных субъектов на рынке. Правильная оценка каждой ситуации необходима прежде, чем сделать капиталовложения и сформировать законы, портфель ценных бумаг и т.д.

Принцип информативной достаточности. Динамически изменяющаяся рыночная среда СЭЗ порождает особую необходимость в анализе информационных потоков для достижения целей, поставленной фирмой и зоной в целом.

Принцип согласования, по целям основываясь на информации о внешней рыночной среде, окружающей СЭЗ, задачах и механизмах, определяющих её стратегию развития, данный принцип позволяет уточнить позиции разных экономических институтов СЭЗ и её организационно-правовых норм.

Принцип прибыльности и эффективности для СЭЗ реализует основную целевую функцию управления данной обособленной территорией, основываясь на тенденциях реализации закона спроса и предложения.

Этапы создания СЭЗ.

Мировой опыт разработки концепций СЭЗ позволяет констатировать, что в наиболее общем виде весь проект создания СЭЗ может быть разделен па четыре основные стадии: предынвестиционный период, инвестиционный, период функционирования зоны: операционный период и период развития.

Предынвестиционный период (продолжительностью до года) состоит из двух этапов. Первый этап представляет собой время проведения предварительных исследовательских, маркетинговых, экономико-географических, экономико-финансовых и прочих работ. Цель этого этапа - выяснение концептуальной возможности СЭЗ в регионе, выбор размера, типа, месторасположения зоны. Существенным для данного этапа станет подробный анализ специализации зоны, услуг, которые в ней будут предложены. Именно на основании собранной на этом этапе информации и будет вероятнее всего приниматься общее решение по конкретной СЭЗ.

Второй этап предынвестиционного периода предполагает уточнение данных первого этапа с упором на экономические и финансовые расчеты. Особое внимание следует обратить на расчет эффективности капиталовложений. Необходимо определить общий размер инвестиций с распределением их в инфраструктуру, в производственное строительство. При этом важно установить источники этих средств: централизованные государственные капиталовложения, собственные средства территории, предприятий на ней и в СЭЗ расположенных, заемные средства банков, средства от продажи местных ценных бумаг. Желательно на этом этапе определить хотя бы в общем виде долю валютных средств, направляемых па развитие территории. Для этого этапа необходима опережающая переговорный процесс кропотливая работа по территориальному географо-экономическому анализу, определению условий рациональной организации хозяйства.

Инвестиционный период продолжительностью до года может осуществляться параллельно с предыдущим этапом и также может быть разделен на два этапа, относительно самостоятельных. Первый этап можно условно назвать «переговорным». В это время требуется достичь договоренности с местными властями и центром о профиле, месте расположения, режиме зоны, степени участия властей в реализации проекта. Параллельно дол жен разрабатываться технический проект создания инфраструктуры в зоне.

Второй этап инвестиционного периода предполагает уже создание конкретных инфраструктурных объектов: энерго- и теплоснабжения, аэропорта, сетей коммуникаций, зданий различного типа (склады, офисы, производственные помещения, готовые к использованию). Эти объекты и здания могут как строиться заново, так и реконструироваться. Параллельно со строительными работами на этом этане должны осуществляться рекламная и маркетинговая компании по привлечению потенциальных инвесторов. Они должны проводиться таким образом, чтобы к началу операционного периода уже имелся ряд потенциальных инвесторов, готовых начать свою производственно-хозяйственную деятельность и зоне.

Операционный период - это, конечно, наиболее трудный для планирования период. Он зависит от внутренней динамики зоны как саморазвивающейся системы, от политической стабильности в стране и регионе зоны. В то же время, необходимо широко использовать результаты маркетинговых исследований возможностей развития зоны. В этом периоде можно также выделить два этапа: стартовый этап и этап саморазвития зоны. На обоих этапах физический потенциал зоны используется не полностью. В случае достижения 100-процентного его использования такая зона должна либо разрастаться в больший промышленный район, либо переключиться на новые отрасли и производства, либо изменить свой институциональный статус. В любом случае, это будет означать начало четвертого периода жизненного цикла зоны - периода развития.

Стартовый этап операционного периода отличается от этапа саморазвития тем, что изменяет систему мотивации со стороны инвесторов. На первом этапе инвесторы приходят и зону из-за тех прямых преимуществ и услуг, которые они могут здесь получить (включая стоимость рабочей силы, сырья, доступ на рынок основной территории страны, готовые помещения и т.д.). На данном этапе очень важно определить, что «вопросы использования земли, других природных ресурсов решаются с учетом их качества, принадлежности и порядка отчуждения, принятого действующим законодательством страны. На втором этапе инвесторов уже привлекает производственно-хозяйственная деятельность, которая осуществляется в зоне и около нее. Здесь срабатывает эффект развития, основанный на принципе взаимодействия и дополнения.

Исходя из всего вышеизложенного, можно сделать некоторые выводы: для наиболее эффективного функционирования СЭЗ необходимо четко определить те цели, которые должны быть достигнуты посредствам деятельности СЭЗ и задачи, которые должны быть решены в процессе их (СЭЗ) функционирования. Причем сделать это необходимо еще на начальном, предынвестционном этапе. Не менее важным является и реализация основных принципов деятельности СЭЗ, т.к. их наличие и соблюдение, в некоторой степени, свидетельствует о стабильности и перспективности функционирования СЭЗ .

2. Место и роль свободных экономических зон в России

2.1. Организация и функционирование СЭЗ в России

На наш взгляд, в зависимости от цели и задач СЭЗ целесообразно разделить на следующие основные типы:

• комплексные зоны производственного характера;

• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);

• функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли \\\\\\\"Шерри-зон\\\\\\\" (около аэропорта \\\\\\\"Шереметьево.

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового (\\\\\\\"оффшорного\\\\\\\") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона \\\\\\\"Кавказские Минеральные Воды\\\\\\\".

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов, может быть разделен на несколько этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области.

В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. (Заметим при этом, что в положениях зоны именовались \\\\\\\"свободными экономическими зонами\\\\\\\", а не \\\\\\\"зонами свободного предпринимательства\\\\\\\", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования .

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

К осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе \\\\\\\"снизу\\\\\\\".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ \\\\\\\"Находка\\\\\\\": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина, она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ \\\\\\\"Шерризон\\\\\\\"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона \\\\\\\"Гавань\\\\\\\"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - \\\\\\\"своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов\\\\\\\". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона, возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности .

Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу, от уже упоминавшихся положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и деятельность отдельных зон.

Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах.

Учитывая важное стратегическое географическое положение Калининградской области, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон.

В частности, Закон предусматривает, что в особой экономической зоне устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом (ст. 7-9).

Закон закрепляет предоставление в СЭЗ национального режима в сфере банковской деятельности, предусматривая, однако, что администрация СЭЗ по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что “инвестиционная деятельность коммерческих организаций любого профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных законодательством РФ”.

Налоговые льготы, валютное регулирование и валютный контроль Закон также подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской области. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории Калининградской области иностранных граждан и лиц без гражданства также определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации.

Социально-трудовые отношения в СЭЗ регулируются на основе заключения коллективных договоров и индивидуальных контрактов в соответствии с законодательством РФ о труде.

В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального режима.

Рассмотрев типы СЭЗ на территории РФ, историю организации, правовые основы функционирования необходимо указать роль государства в процессе управления и регулирования СЭЗ .

2.2. Роль государства в регулировании СЭЗ

Сложившаяся в России экономическая ситуация требует выработки собственных жестко прагматичных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания свободных экономических зон (СЭЗ), исходящих из конкретных задач реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт. При этом в процессе формирования новой концепции государственного регулирования процессов создания СЭЗ необходимо исходить из принципа оптимальной вариантности проработки всех проблем и средств их решения.

Рациональное ведение государственной политики в области регулирования процесса создания СЭЗ страны способствует более интенсивному развитию экспортной базы, совершенствованию производственных сил общества, совершенствованию структуры производства, расширению диверсификации экспортного потенциала страны, а также решению социально-экономических, экологических и других проблем.

Процесс государственного регулирования процесса создания СЭЗ следует рассматривать на межгосударственном, общенациональном, региональном, а также «внутризональном» (в рамках конкретной СЭЗ конкретного типа) уровнях. На каждом из этих уровней государственное регулирование имеет свою специфику.

На межгосударственном уровне государственное регулирование процесса создания СЭЗ – это определенные правила «экономической игры», которые каждое государство устанавливает на своей территории для осуществления деятельности по созданию, функционированию и развитию СЭЗ и которые обязательны для всех участников этой деятельности при достигнутой степени интеграции производительных сил и разделении труда. В последние годы все чаще в мировой практике получают распространение СЭЗ, охватывающие территорию группы государств и действующие по общим для них правилам.

Таким образом, создавая международную СЭЗ и обеспечивая ее эффективное функционирование, органам управления необходимо учитывать как все позитивные, так и негативные стороны во избежание разрушительных структурных и других перекосов в национальной экономике стран – членов СЭЗ.

На общенациональном уровне управление СЭЗ происходит посредством выработки государственными органами законодательной власти свода соответствующих законов и создания необходимой нормативно-правовой базы для формирования и эффективного функционирования СЭЗ, то есть создание макроэкономической среды, благоприятной для развития всех форм и методов хозяйствования, присущих рыночной экономике. Эти функции можно с полной ответственностью включить в понятие государственного регулирования процессов создания СЭЗ. Исходя из содержания государственного регулирования практики создания СЭЗ определяются и формируются его цели и задачи .

Сфера государственного управления процессами создания СЭЗ на региональном уровне должна охватывать те проблемы, предвидеть и решать которые на более низком уровне хозяйствования объективно невозможно. В такого рода регламентировании нуждается широкий спектр отношений между хозяйствующими субъектами разных уровней: финансовых, организационно-экономических, нормативно-правовых, социальных и др.

Последний уровень, на котором должно осуществляться государственное регулирование процесса создания СЭЗ, «внутризональный», т.е. в рамках каждой конкретной СЭЗ конкретного типа. Для создания и нормального их функционирования необходимо обеспечение определенных предварительных условий, иными словами, принципов государственного регулирования в рамках конкретной «зоны», а именно: наличие крупных акционерных обществ, располагающих солидным капиталом, берущих на себя полную материальную ответственность за выполнение программы создания «зон»; создание центрального банка «зоны»; создание специального залогово - страхового инвестиционного фонда; разграничение функций между руководством «зоны» и местными органами власти, установление договорных соглашений между ними по проблемам владения и распределения собственности, процедуры и порядка решения вопросов ценообразования, налогообложения, лицензирования, предоставления различных льгот; утверждение государственными органами программы развития конкретных экономических зон; делегирование властным структурам регионального и местного уровня органами управления СЭЗ, отдельными предприятиями, расположенными в «зонах», определенных прав, которыми обладают вышеупомянутые органы управления.

Таким образом, становится очевидной необходимость государственного регулирования процессов создания СЭЗ не только на уровне национальной экономики, но и на уровне регионов, а также каждой конкретной «зоны» конкретного типа.

В ходе изучения проблемы государственного регулирования процессов создания СЭЗ на «внутризональном» уровне необходимо рассмотреть объекты и субъекты государственного управления.

Объектами государственного управления являются непосредственно СЭЗ различных типов.

Субъектами государственного регулирования выступают субъекты хозяйствования в СЭЗ — ее резиденты (промышленные предприятия, организации, предприятия сферы услуг и т.п.). В комплексе проблем разработки государственного регулирования процессов создания СЭЗ особое место занимают вопросы выбора организационно-правовых форм субъектов СЭЗ.

Международный опыт показывает, что это связано с выбором адекватных форм собственности или их оптимального сочетания. Преобладание в конкретной стране той или иной формы собственности определяется историческими и национальными факторами, а также принятой моделью экономического и социального регулирования. Это во многом и определяет структуру субъектов хозяйствования в СЭЗ: кооперативов, частных предприятий в форме акционерных обществ (АО), товариществ, различных малых и крупных предприятий и их объединений, которые могут быть представлены как чисто национальными, иностранными собственниками, так и совместными предприятиями, включающими собственников капитала двух или более стран.

Помимо этого государственное регулирование процессов создания СЭЗ должно заниматься созданием органов управления СЭЗ, делегируя им соответствующие права и полномочия, а также ответственность за осуществляемую в СЭЗ хозяйственную деятельность.

Для достижения целей и задач, стоящих перед государственным регулированием процессов создания СЭЗ, применяется целый комплекс методов.

Одновременно возможно и необходимо осуществление таких методов косвенного воздействия, как налогообложение, налоговые льготы на инвестиции и поддержку регионов «зоны», введение импортных депозитов, госкредиты, регулирование учетной ставки процента и объемов банковского кредита и т.д.

Естественно, создание СЭЗ в каждом конкретном случае сопряжено с определенными особенностями и определенной спецификой: географическое положение территории, уровень развития внешнеэкономических связей, промышленный, социальный, научный и трудовой потенциал, развитие инфраструктуры и т.д.

В этой связи государственное регулирование немаловажно для координации отечественной практики создания СЭЗ с международной практикой.

Одной из важнейших задач, подтверждающих необходимость, роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ, является задача привлечения капитала на их создание и развитие. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, механизм привлечения капитала в «зоны» типичен. Опыт показывает, что большую активность проявляют инвесторы из стран, непосредственно граничащих с «зоной», что вполне объяснимо: с одной стороны, складываются тесные хозяйственные связи, а с другой – оказывает влияние высокая степень риска инвестирования в отечественные зоны. Из-за недоверия зарубежных инвесторов российским банкам остро встает необходимость открытия в зонах представительств национальных банков государств, чьи инвесторы активно участвуют здесь. При разработке механизма создания и функционирования зоны ориентируются в основном на привлечение иностранных инвестиций, забывая о возможности получения финансовых средств от отечественных инвесторов.

Другой не менее важной задачей государственного регулирования является создание эффективного организационно-экономического механизма создания СЭЗ. Его суть сводится к созданию необходимой нормативно-правовой базы для осуществления процессов «зонирования» в стране, а также осуществлению финансово-кредитной, налоговой и иной экономической политики государства, направленной на повышение эффективности функционирования СЭЗ любого типа. Вопрос поиска источников финансирования создания СЭЗ остается весьма болезненным, при этом ни один регион не может обойтись без помощи со стороны государственного бюджета, что подчеркивает роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ в России.

Мировой опыт «зонирования» убедительно доказывает необходимость государственного управления и регулирования процессов создания СЭЗ в стране. Инструментом государственного регулирования является структурно-инвестиционная, бюджетная, социальная, налоговая, производственно-конъюнктурная, кредитная, эмиссионная и внешнеэкономическая политика. Государственное регулирование процессов создания СЭЗ – это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач «зональной» политики.

Роль государственного регулирования процессов создания СЭЗ сводится к необходимости организации работ по подготовке и обеспечению организационно-правовой базы для создания и эффективного функционирования СЭЗ.

Сфера государственного управления процессами «зонирования» должна охватывать все финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые и иные проблемы .

К методам государственного регулирования процессов «зонирования» можно отнести прямые (тарифные: цены, размеры налоговых платежей и т.д.; нетарифные: квоты, лицензии и т.д.) и косвенные (налоговые льготы, таможенное и валютное регулирование и т.д.) методы воздействия.

Сложившаяся в России ситуация требует выработки как общих для всех типов «зон», так и индивидуальных, учитывающих уникальность каждой российской СЭЗ, подходов в области государственного регулирования процессами «зонирования» исходя из конкретных задач возрождения, развития и реформирования российской экономики, творчески использующих накопленный мировой опыт государственного регулирования.

Несмотря на разработанную концепцию создания и регулирования деятельности СЭЗ существует ряд проблем, препятствующий этой деятельности. По нашему мнению, без изучения этих проблем сложно планировать процесс развития деятельности на территории СЭЗ.

2.3 Проблемы функционирования СЭЗ в России.

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» . Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

Экстерриториальность зон может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

В рамках этой юридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.

В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным» требованиям:

• выводит территорию СЭЗ из пространства прямого действия российского законодательства, путем создания своеобразного юридического «фильтра», эффективно редуцирующего российское и международное право для целей и особенностей СЭЗ;

• согласовывает фактический правовой режим с требованиями суверенности РФ, с законодательными актами, регулирующими предпринимательскую деятельность .

«Экстерриториальность» может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочий по обеспечению правового режима хозяйствования в СЭЗ органу местного самоуправления - Администрации области, района, для чего Конституция РФ создает достаточно правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституции предоставляют возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что означает правовую свободу в организации правового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер - охрана государственной границы, охрана общественного порядка, таможня, иные специфические функции будут вправе осуществлять государственные органы, уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждающих СЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов о СЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих органов.

Условия применимости международного права на территории СЭЗ будут определены последовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗ принципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими «климат» международно-правового регулирования.

Выдвижение концепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.

• Статутная - последовательное и систематичное проведение работы по разграничению компетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационные полномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовых основ взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицами и государством.

• Правоприменительная - создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документов актов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечение разграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочий органов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительные полномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.

• Правоохранительная - создание правовых основ правоохранительной деятельности в СЭЗ (контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения экономической безопасности).

Очевидно, что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целей создания СЭЗ – скорее наоборот – взаимные претензии и упрёки субъектов и Федерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутри России, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономической свободы» .

Следующей проблемой «выживания» СЭЗ в России является проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реально преследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом? Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.

Согласно обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложении в четыре СЭЗ составили к концу 80-х гг. 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестиции превысили 22 млрд. долл., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктура для СЭЗ была создана за счет централизованных средств. Анализ же отечественных программ создания и развития СЭЗ (например, Постановление Правительства РФ от 29.09.97 № 1259 «О Федеральной целевой программе развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998 – 2005 годы») показывает, что в них закладывается соотношение «собственные – зарубежные» инвестиции, как 3 к 1, причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех средств. Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей бюджета, можно предположить, что, как не будут в полной мере выполняться государственные финансовые обязательства, так и иностранные инвестиции будут падать в пропорциональных размерах, что приведёт к хроническому недофинансированию программ развития .

Следует подчеркнуть также, что иностранные капиталы «перетекают» в СЭЗ не для «поднятия» экономики России, а ради получения сверхприбылей. При этом, чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую репутацию компаний. Однако, как свидетельствует мировой опыт, мощные транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если условия какого-либо государства слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными экономическими зонами, вряд ли заставят эти корпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компаний из числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт, если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.

Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение. Так, например, по информации, специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетных инфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах – то есть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверки поступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущего года общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» за использованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. При этом основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы - 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных предприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб., с учётом деноминации все эти цифры стоит разделить на 1000. Никаких доходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятся в стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвовать в создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним из наиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм в оплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии (разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» .

Характерна и проблема отечественной «оффшорной» зоны в Ингушетии. За время её функционирования так и не были созданы регулятивные механизмы, адекватные поставленным задачам. На конец мая 1995 года из 2067 зарегистрированных в зоне предприятий функционировали на её территории лишь 19 (0,01%). Остальные 99,9% лишь воспользовались льготами для увода своих капиталов от налогообложения, пользуясь тем, что в РФ налоги начисляются по месту юридического адреса налогоплательщика.

Зональные льготы из инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных инвестиций превратились в средство скрытого субсидирования определённых региональных группировок и способ первоначального накопления капитала с последующим его переводом за рубеж. Решение этой проблемы видится в переводе льгот на региональный уровень, а федеральные средства следует направлять в СЭЗ в виде целевых кредитов и инвестиционных программ под строгим контролем центра.

После кризиса 17 августа к финансовым проблемам СЭЗ добавилась также проблема доверия к государственным гарантиям предоставляемых кредитов, проблема кредитоспособности отечественных финансовых институтов.

Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:

• неразвитость инфраструктуры и промышленности;

• разрыв и перераспределение хозяйственных связей предприятий, отсутствие защиты отечественных товаропроизводителей на международном рынке со стороны государства;

• наличие на пути развития свободного предпринимательства препон бюрократического и криминального характера, в том числе коррупционированность чиновников;

• проблема уровня квалификации российских кадров, как рабочих, так и управленческих, проблема отсутствия опыта;

• одна из важнейших и определяющих проблем – проблема доверия к власти .

При перечислении социально-экономических проблем российских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех СЭЗ, так и с общегосударственными. Проблема высоких транспортных расходов является общей для СЭЗ Калининградской области и Находки в виду их определённого географического положения. При этом она напрямую зависит от общегосударственной проблемы высоких тарифов на транспортные перевозки. Среди индивидуальных проблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ, недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупных градообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров в условиях беспошлинного импорта и многие другие.

Обозначенный спектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бы неполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких проблем в число ведущих.

Среди таких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственности политико-экономических решений, согласованность в действиях властей всех уровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имели несомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, что не могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширение региональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на росте сепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центром и регионами.

Проблема использования идеи СЭЗ в интересах узких лоббистских групп, накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит к дискредитации в целом прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использован руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача «зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идея создания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень. Возможно, именно поэтому сенаторы отклонили столь необходимый Федеральный закон «О Свободных экономических зонах в РФ» - внесение полной ясности в этот вопрос лишило бы многих из них некоторых рычагов воздействия на центр.

Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической безопасности государства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современных условиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали «экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными и неконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсем законных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗ вызывает немало нареканий.

Одновременно следует отметить особое геополитическое положение некоторых зон. Так, Калининградская область играет и будет играть стратегически важную роль в обеспечении политических, экономических и военных интересов России в Европе. С учетом планов НАТО по включению в состав альянса восточноевропейских стран и государств Балтии военно-стратегическое значение области еще более возрастает. В этой связи необходим комплекс мер, направленных на обеспечение жизнедеятельности региона, в том числе при возникновении возможных кризисных ситуаций. К стратегически важным отраслям Программа относит:

• транспортный комплекс;

• топливно-энергетический комплекс;

• агропромышленный комплекс;

• связь и телекоммуникации.

Проблемы обеспечения целостности и национальной безопасности страны в не малой степени характерны и для других СЭЗ – таких, как «Находка», «Сахалин» и др .

Результатом всех вышеописанных проблем – и правовых, и социально-экономических, и геополитических является то, что, как отмечено в (50, 51), в настоящее время из 18 формально утверждённых в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать работающими лишь две – в Калининградской области и в Находке. При этом функционирование этих зон в данных регионах не только не привело к ожидаемому экономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в ряд регионов – доноров Федерального бюджета. Тем не менее процесс создания СЭЗ на региональном уровне не прекращается ни на один день при абсолютно туманном целеполагании.

3. Правовые проблемы функционирования СЭЗ

Как отмечалось выше, правовое регулирование свободных экономических зон осуществляется большим количеством правовых актов. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Поэтому было бы целесообразно остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона \\\\\\\"О свободных экономических зонах\\\\\\\" (Одобрен Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ. Президент Российской Федерации В.В.Путин в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклонил принятый Государственной Думой 9 июня 2000 года, одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 года и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон \\\\\\\"О свободных экономических зонах\\\\\\\".

По представленному законопроекту у главы государства имеется, в частности, следующее замечание. Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.).

Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим, о чем было сказано ранее. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.

Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как мною уже говорилось, в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ [1]. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий.

Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ.

Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации (см. Статью №10. Проекта Федерального закона «О свободных экономических зонах». Электронная правовая системе Гарант). Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.

При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.

Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами.

Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне)(см. Статью №7. Проекта Федерального закона «О свободных экономических зонах». Электронная правовая системе Гарант).

Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.

Изложенные выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

Принятие Федерального Закона «О СЭЗ» на территории РФ, безусловно, ускорит развитие и, что желательно, инициирует создание новых СЭЗ. В связи с этим необходимо изучить перспективы развития СЭЗ в России.

Заключение

Иностранные инвестиции – это то, для чего, собственно, и создаются СЭЗ во всем мире. С их помощью правительство предполагает решить ряд существенных проблем, которые нависают над страной в процессе перехода к рынку. СЭЗ позволяют активизировать внешнеэкономическую деятельность страны по средствам привлечения инвестиций, снизить социальную напряженность, улучшить имидж страны в глазах иностранных инвесторов. Опыт многих стран, а особенно наших соседей Польши, Венгрии, позволяют сделать вывод, что СЭЗ, при разумном к ним подходе, глубоком понимании механизмов функционирования, способны вывести экономику страны на более высокий качественный уровень. Кроме того, примеры этих стран могут послужить хорошим примером деятельности СЭЗ для нашей страны.

Процесс создания СЭЗ – процесс требующий тщательного продумывания всех составляющих СЭЗ. Разработка целей и задач должна быть всесторонней и всеобъемлющей, необходимо принимать во внимание множество факторов: экономическое положение страны, стабильность инвестиционного законодательства, стабильность налогового законодательства, внешнеторговые связи страны и прочее. Только в этом случае функционирование СЭЗ будет эффективным.

По средствам создания СЭЗ правительства стран пытаются решить те проблемы, которые собственными силами они решить не в состоянии. Для новых инвесторов создаются определенные условия, именно это условия и являются особенностями функционирования СЭЗ. В работе были рассмотрены составляющие СЭЗ, принципы и условия функционирования, этапы создания и опыт деятельности СЭЗ некоторых стран. Исходя из всего вышесказанного можно сделать некоторые выводы:

• создание СЭЗ направлено, в первую очередь, на привлечение иностранного капитала;

• на территории СЭЗ действует целая система налоговых льгот, часть из которых является постоянной, часть – временной (например, в Венгрии - освобождение от местных налогов на первых 10 лет). Резиденты и вовсе освобождаются от уплаты некоторых налогов (чрезвычайный налог, налог на недвижимость, дорожный фонд и др.);

• внешнеторговые льготы, связанные с введением упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций (например, резиденты СЭЗ освобождаются от пошлин, налогов на импорт и прочих видов контроля за импортом) позволяют активизировать экспорт, достичь нужного уровня импорта, предоставляют возможность национальному производителю представить свою продукцию на внешнем рынке и прочее;

• товары, ввозимые на территорию СЭЗ и вывозимые с ее территории, подлежат таможенному оформлению;

• административные льготы, предоставляемые резидентам СЭЗ, значительно ускоряют и облегчают процесс регистрации и, соответственно, начало производственной деятельности.

Свободные экономические зоны в России, несмотря на их достаточно давнюю историю не могут развиваться также как на западе. Главной причиной этому – несовершенство законодательства. Но будем надеяться, что современное правительство предпримет необходимые шаги к устранению недостатков законодательства в этом вопросе, ведь СЭЗ – это наши окна в мировую экономику.