 |
 |
 |
|
|||||||||
|
 | |||||||||||
|
 |
||||||||
|
МЕНЮ
|
БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской ФедерацииРоль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской ФедерацииСодержание Введение.. 3 1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике 7 1.2 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. 14 1.3 Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских странах. 25 35 2.1 Экономические условия, сложившиеся в России. 35 2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета государства 45 2.3 Существующие методики финансовой помощи регионам 52 3.1 Основные направления бюджетной политики в России 64 3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление формирования эффективной экономики 71 Введение Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться исключительно актуальной. Отношения федерального центра с регионами обострились. Поэтому в сложившейся ситуации представляется важным получить на вопрос: насколько проводимая федеральным правительством политика в области помощи регионам эффективна, способствует «выравниванию» бюджетных расходов, стимулирует регионы к «зарабатыванию» средств. В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли
регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что Основной принцип, используемый при определении перечислений из федерального бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако трансферты – не единственный источник средств, поступающих в регионы из федерального бюджета. Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые министерства). Таким образом, общий объем перераспределяемых средств достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства, получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных доходов. Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета, затрудняют ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если предположить, что никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние региона может быть оценено по тому, сколько собственных доходов имеет бюджет. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые поступления в региональные бюджеты без дополнительных поступлений извне. В увеличении этой части доходов региональных бюджетов должно быть заинтересовано и федеральное и региональное правительства. Именно величина собственных доходов начнет являться тем показателем, который в большей степени может характеризовать финансовое благополучие региона. Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать бедные регионы по уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо. Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с
ранжированием по расходам выявляет некоторые закономерности. Для
большинства регионов дополнительные средства практически ничего не меняют в
расстановке регионов относительно друг друга (особенно для регионов первых
двух двадцаток). Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким
уровнем бюджетных расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие
собственные доходы, Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Таким образом, при всей сложности и запутанности трансфертной политики и политики федеральной поддержки регионов, на первый план, видимо, выходят сугубо политические факторы, а вопросы «выравнивания» отодвигаются на второй план (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое положение). Все это приводит к ухудшению положения ряда регионов, которые способны зарабатывать. Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не
стимулирует регионы к зарабатыванию средств. Следовательно, необходимо
переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в данном процессе. Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной политики на отношения между бюджетами всех уровней. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: . рассмотреть сложившуюся экономическую ситуацию в России; . провести анализ исполнения государственного бюджета; . рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам; . указать возможные направления совершенствования бюджетной политики и межбюдетных отношений. Теоретической и методологической основой исследования послужили
законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования 1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике В настоящее время в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти РФ, её субъектов и органов местного самоуправления. Среди мер по преодолению бюджетного кризиса особое место занимает упорядочение межбюджетных отношений. Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.). На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений. Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не
удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого
использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного
завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром;
использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности,
трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют
на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные
полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы
и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-
экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных
отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что
усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны.[1] Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило,
поступает "живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные
социальные платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-
суррогатной формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося
хронического недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно
использовались неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных
поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в Таким образом, формирование системы межбюджетных отношений является на
сегодняшний день необходимым и крайне современным шагом. Концепцией
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и
на период до 2000 г., утвержденной Постановлением Правительством РФ Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса РФ названо данной Программой в числе условий для преодоления финансового кризиса (БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации.[2] В Концепции расходные полномочия распределены между бюджетами. Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и др. Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга; на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др. Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований финансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно- исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую помощь другим бюджетам и т.д. В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального,
регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых
актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в
федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с
субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и
бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между
бюджетами разных уровней: (доход), налог на доход от капитала, подоходный налог с физических лиц, акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги, таможенная пошлина, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог за пользование недрами, сбор за право пользования объектами животного мира, водными, биологическими ресурсами, водный и лесной налоги, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, экологический налог, государственная пошлина, федеральные лицензионные сборы. Кроме того, федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на сельхозпредприятия; Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться
между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым
базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее
чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения
поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов 1.2 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней? Одной из основных характеристик федеративного государства является
соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях
федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации
является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой. Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем. Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти. Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено. Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в
конце 1991 г. экономических и политических реформ послужило толчком
трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы Однако в условиях острого политического и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и элитами.[4] Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация
бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа переходного
периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной
концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны
региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной
системы. Лидеры «парада суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа ( сентября 1993 г.) и т.п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов. Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма. Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении полномочий (а в их составе ( бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической (амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными. Менее 5% общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с
территории Карелии, получившей налоговый «кредит» от федеральных властей. Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории
страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование
программы развития Республики Коми, создана зона экономического
благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах. Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно- законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ( все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово- бюджетного законодательства. Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики ( финансовой стабилизации. В Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного
федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы
бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех
уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма
являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее
субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и
регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость,
определяя единство бюджетной и налоговой системы. По Конституции действует
три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное
отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты
совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной
собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и
внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и
перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является
бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и
горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Рис. 1.1 Направленность расходов федерального бюджета. Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания. Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со
значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие
принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к
повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая
методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки
регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так
называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов. Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан. В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не
столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как
единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад
производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной
стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда
развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления
экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный
бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики
активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису
общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и
региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в
проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики
сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более
осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. 1.3 Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских странах. Ускорение интеграционных процессов в Европе обусловило распространение общих принципов проведения бюджетной политики, в первую очередь, в отношении бюджетного дефицита и государственного долга. Тем не менее, в бюджетных системах, формировавшихся в течение длительного времени в соответствии с национальными особенностями и традициями, продолжают сохраняться существенные различия по структуре государственных расходов, уровню бюджетных доходов, типам действующих налогов и способам их взимания. В последние десятилетия характерной чертой эволюции бюджетных систем практически всех развитых стран стал неуклонный рост государственных расходов. Специфика европейских стран состоит в том, что уровень национального дохода, перераспределяемого посредством государственного бюджета, остается максимальным на протяжении длительного периода времени. [pic] Рис. 1.2 Доля государственных расходов, % от ВВП Государственные расходы в европейских странах, увеличившись в среднем
с 34,5% ВВП в 1970 г. до 46,6% в 1997 г., в настоящее время значительно
превышают аналогичные показатели по США и Японии - 34% и 35% ВВП,
соответственно. Тем не менее, следует отметить, что доля бюджетных расходов
в ВВП в европейских странах колеблется в довольно широких пределах. Так,
максимальный уровень государственных расходов и, соответственно, доходов,
характерен для скандинавских стран, в первую очередь, Швеции, где
государственный бюджет аккумулирует более 60% ВВП, и Дании - около 55%. Что касается структуры госраходов, то в европейских странах, как и в Наиболее острой для европейских стран проблемой является высокий
уровень безработицы, обусловленный, согласно распространенному мнению,
чрезмерным налоговым бременем. В Европе в среднем налоги составляют около Основными источниками формирования доходных статей бюджетов развитых стран являются налоги на доходы (личный подоходный налог и налог на корпорации), взносы на социальное страхование и потребительские налоги (НДС и акцизы). В большинстве европейских стран максимальные поступления в бюджет обеспечивают личные подоходные налоги, при этом в Дании за счет этого налога формируется более половины всех налоговых поступлений. Налоги на прибыль корпораций составляют значительно меньшую, по
сравнению с личными подоходными налогами, долю государственных доходов. 1) В Нидерландах, Швеции, Швейцарии, Люксембурге и Испании, действует
классическая система, в соответствии с которой распределяемая и
нераспределяемая части прибыли облагаются по единой ставке, что приводит к
двойному налогообложению дохода (эта система также распространена в США, 2) В Великобритании, Франции, Канаде, Бельгии, Дании, Ирландии, Италии применяется так называемая система условного начисления, при которой ко всей прибыли применяется единая ставка налога, но при выплате дивидендов уплаченная компанией доля налога акционерам компенсируется. В настоящее время эта система подвергается серьезной критике, поскольку, с одной стороны, предоставляет возможности для манипуляций с акциями и дивидендами, с другой, - создает препятствия для деятельности ТНК. 3) В Австрии, Финляндии, Греции и Норвегии распределяемая и нераспределяемая части прибыли облагаются по различным ставкам. Аналогичная система используется в Японии. Германию сложно отнести к какой-либо группе, поскольку здесь применяется комбинированная система: ставки налога на распределяемую и нераспределяемую части прибыли различные, но при этом конечные акционеры получают компенсацию при распределении дивидендов. Доля поступлений от взносов на социальное страхование существенно
различается по странам. Они являются основным источником доходов во Значительную часть государственных доходов во всех странах формируют
косвенные налоги - НДС и акцизы. Этот вид налогов доминирует в Исландии, В целом европейские страны могут быть разделены на три группы в
зависимости от степени использования бюджетной политики в качестве
инструмента регулирования национальной экономики. Ограниченная жесткими
критериями политики бюджетная политика в зоне евро не обладает достаточной
гибкостью для эффективной корректировки экономического цикла. В В условиях фиксированного валютного курса и единой денежной политики,
проводимой в рамках ЭВС, бюджетная политика остается единственным
инструментом экономического регулирования национальной экономики, однако ее
антициклическое использование крайне жестко ограничено пактом стабильности. На жестких бюджетных ограничениях настаивала Германия, опасения которой были вызваны возможностью неконтролируемого роста государственных заимствований в отдельных странах после введения единой валюты из-за отсутствия реакции со стороны финансового рынка в виде повышения процентных ставок в условиях единой валюты. В результате проведение стимулирующей бюджетной политики и использование встроенных стабилизаторов в условиях экономического спада в ряде стран становится невозможным. В противном случае они могут оказаться перед угрозой штрафных санкций. Снижение бюджетного дефицита на 0,2 процентных пункта - до 2,3% ВВП -
не было достигнуто методами дискреционной бюджетной политикой, а явилось
следствием циклического подъема. Необходимо отметить, что в отличие от 1996- В теории государственных финансов под бюджетной конвергенцией подразумевается целенаправленное снижение структурных бюджетных дисбалансов, обеспечивающее сокращение бюджетного дефицита в долгосрочном периоде. Результатом бюджетной консолидации, достигаемой за счет преимущественного сокращения расходов (за исключением расходов на государственные инвестиции) по сравнению с увеличением налогов, являются не только долговременные улучшения финансовых показателей, но и стимулирование производства. [pic] Рис. 1.3 Сальдо государственных бюджетов стран, вступивших в ЭВС (1991- 1998), % ВВП [pic] Рис. 1.4 Сальдо государственных бюджетов стран, вступивших в ЭВС (1991- 1998), % ВВП Целью бюджетной политики 1993-98 гг. в ЕС было достижение
установленных Маастрихтским договором количественных показателей, в связи с
чем в ряде стран ее характер может оказаться непродолжительным. Это может
негативно отразиться на странах с высоким структурным дефицитом, таких как Принимая во внимание, что основные экономические проблемы в Европе - высокая безработица и медленный рост - в значительной степени обусловлены чрезмерными налогами, жестким регулированием и высокими, но недостаточно эффективными расходами, представляется, что проводимая бюджетная консолидация консервирует структурные диспропорции. Направленная на достижение бездефицитных бюджетов в странах евро, она рассматривается, в первую очередь, как фактор обеспечения эффективности кредитно-денежной политики и не учитывает различий в бюджетных структурах и экономическом развитии. Для обеспечения эффективной бюджетной политики необходима, во- первых, бюджетная гармонизация как налоговой, так и расходной частей, что является весьма длительным процессом, и, во-вторых, высокая степень корреляции экономических циклов. В сложившейся к настоящему времени ситуации задача бюджетной политики в рамках ЭВС вступает в противоречие с задачами обеспечения стабильного экономического роста и сокращения безработицы в отдельных странах. Введение единой европейской валюты с 1 января 1999 г., знаменовавшее
собой новый этап развития международной валютной системы, обозначило целый
ряд проблем в сфере кредитно-денежной и бюджетной политики, проводимой в
рамках ЭВС. Произошедшие на фоне мировых финансовых потрясений стабилизация
обменных валютных курсов и политика процентных ставок продемонстрировали
высокую степень интеграции европейских стран и их готовность к проведению
единой валютной и кредитно-денежной политики. Тем не менее, ЭВС едва ли
подходит под определение "оптимальной валютной зоны", не удовлетворяя в
полной мере ни одному из традиционных критериев: асимметричное воздействие
схожих экономических шоков на различные страны и ограниченная мобильность
рабочей силы вследствие сохраняющихся культурных и языковых барьеров
являются потенциальными источниками экономических и финансовых проблем в Фиксирование валютных курсов и создание ЕЦБ позволило застраховать ЭВС от валютных спекуляций, аналогичных тем, которые вызвали кризис механизма обменных курсов в 1992 г., однако фактически лишило страны таких инструментов макроэкономического регулирования, как национальная валютная и денежная политика. Это не имело бы существенного значения при высокой степени корреляции экономических циклов в разных странах и схожем механизме воздействия единой денежной политики на экономику каждой из входящих в ЭВС стран. Однако ни первое, ни второе условия не выполняются: несмотря на высокую степень интегрированности Германии, Франции и стран Бенилюкса, риск асинхронизации экономических циклов в зоне евро в целом достаточно высок, при этом различия в денежных системах, выражающиеся, в частности, в объемах кредитования и степени реакции экономических агентов на изменение процентной ставки, обусловливают специфику воздействия единой денежной политики на экономику отдельных стран. Отметим потенциальные источники возникновения негативных тенденций в экономической политике. Во-первых, жесткая финансовая политика, проводившаяся накануне введения евро, может смениться ее чрезмерным ослаблением, а это, в свою очередь, может не только оказать инфляционное давление на экономику и привести к росту процентных ставок, но и стать источником экономической и политической напряженности в зоне евро. Во- вторых, благоприятное в целом для европейской экономики смягчение кредитно- денежной политики не учитывает экономической конъюнктуры в таких странах, как Ирландия, Португалия, Испания, что может угрожать синхронизации экономических циклов. Необходимо отметить, что поворот в бюджетной стратегии в 1998 г. Следует подчеркнуть, что использование кредитно-денежной политики как основного инструмента макроэкономического регулирования в ЭВС осложняется ее циклической асимметрией, которая может быть усилена асимметричной реакцией ЕЦБ на изменение экономической конъюнктуры: можно ожидать более быстрой реакции (повышения ставок) при возникновении инфляционного давления, чем (снижения ставок) при замедлении темпов роста. В связи с этим новый импульс может получить проблема независимости ЕЦБ. Возможны попытки усиления политического давления на банк, появление требований о согласовании денежной политики с задачами обеспечения экономического роста и повышения занятости. Вопрос о независимости центробанка не сводится к необходимости законодательного изменения его статуса и введению каких-либо форм политического контроля над денежной политикой, а может быть решен путем формирования противовеса ЕЦБ. Таким противовесом может стать группа министров финансов, т.н. Евро-11, в существующем виде неформального совета или в качестве официального органа в случае законодательного подтверждения его статуса. Снижение процентных ставок и значительное обесценение евро в первой
половине 1999 г. можно рассматривать как попытку решения экономических
проблем наднациональными методами регулирования. В дальнейшем одним из
направлений совершенствования механизма наднационального регулирования
может стать развитие системы межгосударственных трансфертов, целью которой
будет сглаживание и синхронизация циклических колебаний в странах ЭВС. Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация 2.1 Экономические условия, сложившиеся в России. Советская система централизованного планирования основывалась на
физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе
строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая
расчетная единица. Но в любой стране с рыночной экономикой деньги находятся
непосредственно в центре как средство, уравновешивающее спрос и
предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. Исторически, таким образом, кажется логичным, что денежное обращение и
использование должно возрастать по мере того, как рыночная экономика
приходит на смену централизованному планированию, вытесняя постепенно
бартер и другие формы неденежного обращения. На деле произошло обратное. Одна из самых отрицательных черт российской экономики в конце
девяностых годов – это тяжелая нехватка ликвидности на всех уровнях. Бартер
перестал быть средством, используемым от случая к случаю, и стал нормальным Еще один парадокс, кроме демонетизации экономики на фоне развития
рыночных отношений. Во время развала СССР в 1991 году, важной чертой его
экономики был так называемый "избыток денежной массы", связанный с
долговременной практикой государственного управления повышать заработную
плату в денежном выражении больше, чем планово определяемое предложение
потребительских товаров. В то же время цены на большинство товаров
административным путем удерживались на постоянном уровне. Это приводило к
тому, что в карманах у населения скапливались лишние деньги, что подавляло,
а не поглощало инфляционное давление. По утверждению ОЭСР (ОECD) это
отсутствие жесткости в финансовой политике дополнительно стимулировало в то
время рост бартера. Избыток денежной массы в основном был в форме наличных
денег, кредитов по международным стандартам предоставлялось очень мало, по
той простой причине, что кредит в нормальном смысле слова практически и не
существовал в условиях централизованного планирования. Избыток наличности в
то время уже рассматривался как серьезная проблема, чреватая значительным
инфляционным риском, и именно по этой причине критики экономических реформ Нехватка денег, сопровождавшая либерализацию цен и инфляцию в середине девяностых годов создала для многих компаний тяжелые проблемы ликвидности и, в конечном счете, привела к их разорению, но очень редко обанкротившиеся компании ликвидировались. Вместо этого кредиторы начали соглашаться на задержки платежей и не настаивали на немедленных расчетах. Это быстро стало распространенным явлением в экономике и распространилось не только на суммы, которые компании задолжали своим поставщикам, но и на неплатежи компаний своим служащим и государству, а также государственных органов всех уровней своим служащим, получателям пенсий и других социальных выплат и пособий и другим уровням государственного управления. Неплатежи и неплатежеспособные предприятия не были исторгнуты из экономики посредством юридических процедур и ликвидаций. Можно указать две причины подобной терпимости к неплатежам и неплатежеспособности, при которой такая ситуация оказывается предпочтительнее ликвидации: В стране, только недавно ушедшей от централизованного планирования, не
сложилось еще корпоративной культуры, при которой руководители предприятий
требуют соблюдения контрактов, а владельцы компаний - прибыли на капитал. Производственные предприятия имели (и часто имеют и сейчас) гораздо
более широкие социальные обязательства, чем это принято в странах, где
экономика уже давно основана на частной собственности. Они обеспечивают
своих работников жильем, отвечают за образование их детей, за охрану их
здоровья и развлечения. Таким образом, банкротство фирмы повлечет за собой
больше непосредственных социальных последствий, чем в других странах. Пока
нет другой сложившейся системы, предоставляющей все это, у убыточных
компаний есть сильный аргумент против ликвидации, а у местных органов
власти есть веское основание их субсидировать. Сходная ситуация возникает в
сельских районах с крупными хозяйствами и в многочисленных больших и малых
городах, построенных вокруг единичных градообразующих предприятий. Вместо
того, чтобы выпускать из рук такие субсидии, стоило бы превратить их в
стимулы к инвестициям, постепенно ужесточая условия их предоставления. Даже до августовского кризиса 1998 года государственная политика отбивала у предприятий всякую охоту пользоваться банками, строго запрещая развитие финансового посредничества не только в области финансирования капиталовложений и оборотного капитала, но даже для урегулирования обычных платежей. Связано это главным образом с ролью, которую банки вынуждены были играть, помогая правительству в сборе налогов.[9] Иногда утверждается, что важным стимулом бартера является попытка уклонения от уплаты налогов. Сторонники этой гипотезы говорят, что компании предпочитают использовать бартер, а не деньги, поскольку стоимостью, обозначаемой в бартерной сделке, легче манипулировать в счетах. Это в свою очередь связано с распространенным отрицательным отношением к налогообложению, которое также приводит к ведению двух групп счетов: правильных счетов для конфиденциального использования и официальных для представления в государственные органы, где сводятся к минимуму налоговые и прочие обязательства. Почти универсальное сокращение российской экономики в 90-е годы привело к созданию особой атмосферы, без учета которой нельзя понять внутренние споры о налогах и бюджетах. Органы государственной власти, как и коммерческие предприятия, склонны в этой ситуации к оборонительным действиям. Поскольку источники бюджетных доходов сокращаются, а обязательства по бюджетным расходам сохраняются, государственные органы каждого уровня стремятся удержать у себя столько ресурсов, сколько возможно. С этим связаны попытки федерального правительства в начале 90-х годов переложить социальные расходы на региональные и субрегиональные органы власти, не обеспечивая соответствующих (доходных) трансфертов, и требования, предъявляемые с 1993 года региональными органами государственного управления о пересмотре бюджетных отношений с центральной властью, направленные на сокращение исходящих трансфертов и увеличение поступающих. Такой подход определяет политику везде, но при таком быстром сокращении ресурсов борьба становиться особенно острой. Пытаясь профинансировать свои расходы из сокращающихся (и все более демонетизирующихся) доходов, региональные властные структуры, как и федеральное правительство, стремились сократить недостаток финансовых средств путем заимствований. К 1998 году 71 из 89 субъектов Федерации выпустили облигации, чтобы получить деньги. Но также как финансовый кризис вынудил федеральное правительство заявить о дефолте по своим долговым обязательствам в августе 1998 года, к концу октября того же года поступили сообщения, что 50 регионов не смогли выкупить часть или все свои внутренние облигации. Экономический спад по-разному повлиял на различные секторы экономики, и регионы страны по-разному почувствовали его на себе, что частично отражает их специализацию по отношению к секторам экономики. Как и во всех пост-коммунистических государствах, произошел относительный сдвиг от товаров к услугам, причем добавленная стоимость в товарном производстве упала почти на 50 % между 1990 и 1999 годами, а в производстве услуг - лишь на 22 %. За тот же период доля услуг в ВВП возросла с 32,6 % до 48,5 %. Произошел взлет некоторых видов услуг, таких как финансовые. Относительный рост услуг в значительной мере концентрировался в крупных городах, особенно в Москве, что стало одним из факторов растущего неравенства между этими городами и остальной страной. Одним из наиболее пострадавших секторов стал аграрный, в значительной степени в связи с серьезными неблагоприятными изменениями денежных условий торговли с остальными секторами экономики. В промышленности картина менее однородная, производство продукции военного назначения составляла в 1998 году одну седьмую показателя 1991 года, объем производства обрабатывающей промышленности сократился более чем наполовину, а объем производства добывающей промышленности – на одну треть. Однако, производство природного газа составило 98 % от показателя 1989 года (в то же время, угледобывающая промышленность оказалась в числе наиболее пострадавших секторов). Таким образом, кумулятивный спад по регионам в период с 1990 по 1998 год составил от 15 % до 87 %.[10] В гражданских отраслях промышленности относительная эффективность в
большой степени определялась спросом на выпускаемую продукцию в
международной торговле. Производители продукции (в основном углеводородов,
но также и металлов, и некоторых минералов, например, алмазов), которые
могли экспортировать большую часть произведенного на мировые рынки,
оказались в целом наиболее жизнестойкими, хотя положение с цветными
металлами и продуктами химической промышленности резко изменилось после
того, как резкое реальное повышение курса рубля в 1994-95 годах повлияло на
их относительную стоимость. На производство в сельском хозяйстве и
обрабатывающей промышленности, особенно производство потребительских
товаров, оказала разрушительное влияние стремительная либерализация режима
импорта в 1992-93 годах и последовавшее за ней повышение стоимости рубля в Дальнейший и очень наглядный контраст в производственной эффективности наблюдается между более крупными предприятиями, на которых валовой объем продукции упал в период с 1991 по 1998 год более чем наполовину, и мелкими фирмами, и совместными предприятиями, где этот показатель вырос за этот же срок более чем на треть. Несмотря на то, что имели место разнонаправленные тенденции (например,
автомобильная промышленность развивалась более успешно, чем производство
хозяйственных товаров и пищевых продуктов), можно следующим образом
определить воздействие широких секторальных изменений эффективности на
регионы. Лучше всего смогли пережить резкий экономический спад большие
города (в особенности Москва), где произошла наибольшая концентрация услуг
и малых промышленных компаний, а также регионы, где добываются полезные
ископаемые, в особенности нефть и газ. Положение регионов, опирающихся на
гражданскую обрабатывающую промышленность было похуже, но самый резкий спад
произошел в регионах, где экономическое положение зависело главным образом
от сельского хозяйства или оборонной промышленности. Многие регионы
испытали противоречивые влияния, так например, военное производство было
важной составной частью экономики больших городов, таких как Москва, Нижний Дифференциация экономического уровня непосредственно отразилась на состоянии бюджетов 89 регионов России. Небольшое количество регионов, из которых поступают бюджетные перечисления в центр, - это либо регионы, где находятся большие города, либо это территории с малой плотностью населения, экспортирующие полезные ископаемые, в то же время регионы, наиболее зависимые от трансфертов из центра, - это аграрные и наименее промышленно развитые районы. Неуплата налогов и связанные с ней сложности финансирования государственных бюджетов всех уровней часто считается самой большой проблемой российской экономики. Проблема эта серьезна, но, конечно, она лишь симптом более глубоких несовершенств. То, что ее представляют как главную проблему, возможно связано с тенденцией, особенно во влиятельных кругах за рубежом, рассматривать экономику главным образом с точки зрения государственной администрации, специализирующейся на макроэкономике. Эта позиция выгодна не только для правительства, но и для могущественных организаций, таких как Международный валютный фонд, связанный с центральными органами управления и Центральным Банком, и играющими макроэкономическую роль. Для других участников экономической деятельности, главная проблема представляется совершенно по-иному: например, для предпринимателя проблема заключается в хищнической природе самой налоговой системы или в неспособности государства обеспечить достаточные выгоды обществу, чтобы оправдать налоговые требования. В то же время попытки государства исправить положение со сбором налогов, например путем конфискации вкладов в частных банках или принудительной приостановки операций с банковскими счетами, могут невольно привести к другим более глубоким проблемам в экономике, как было показано выше. В качестве предложения общего характера, скажем, что эффективная
налоговая система в любом обществе может иметь одну из двух основ. Первая –
это с трудом достигнутый общественный договор, в котором граждане видят
личную или общественную выгоду от соблюдения своих налоговых обязательств. Прямая уплата налогов отдельными гражданами и частными организациями была снова введена в России только с переходом к рыночной экономике. До этого времени государственные сборы у отдельных лиц осуществлялись скрыто путем изъятия из доходов до их выплаты. Взимание налогов с частных предприятий тоже было новшеством, поскольку до этого времени большинство частных предприятий было незаконными (подпольными). В такой ситуации налогообложение надо было вводить очень осторожно. Это особенно важно, если, как это было в России в начале 90-х годов, взаимное доверие между государством и гражданами невелико. Недостаток доверия к государству был наследием сурового коммунистического правления, но также и долговременной традицией еще с царских времен. В конце концов, именно это привело к революции в 1917 году. В таких условиях стоит подумать, какие выгоды, с точки зрения
отдельного гражданина, он получил от государства с тех пор, как начались
рыночные реформы. Результаты такого раздумья вряд ли будут оптимистичными. Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним
проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально- экономических асимметрий. В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в 2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета государства Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет. Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика. Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории Доходы бюджета складываются преимущественно из налогов на физических и юридических лиц, внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а также из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов от находящихся в государственной собственности акций приватизированных предприятий (пока этот важнейший источник практически не используется). За годы реформ налоговые доходы государства резко сократились, что
связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с
начатой в 1992 г. и не доведенной до конца налоговой реформой, низким
внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми
уклонениями от уплаты налогов. Россия вот уже лет пять похожа на
латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. На Таблица 2.2.1 Таблица 2.2.2 Доходная часть бюджета систематически падает, а расходы государства сокращаются медленнее и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам секвестирование расходов проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.). В результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической стабильности в обществе. Правительство пыталось (особенно на рубеже 1997-1998 гг.) навести порядок в расходовании бюджетных средств - в основном упорядочить отдельные расходы, выявить и ликвидировать нерациональные расходы. Но проблема сложнее. С одной стороны, государству нужно отказаться от значительной части
своих обязательств. Обязательства российского государства (идущие еще от
советской эпохи и принятые позже Госдумой - индексация зарплаты
бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или
отставку, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива,
энергии и т.п.) в рамках федерального бюджета составили в 1998 г. около 25% За 1992-1999 гг. расходы консолидированного бюджета (по отношению к С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов государства. А его расходы на поддержание высокого уровня образования населения отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах. Что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств. На возможности сокращения расходных обязательств государства серьезно влияет заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов власти. Сильная президентская республика была призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Государственной Думы не только оградила правительство от популизма, но и поставила депутатов в комфортную и политически беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты социально-экономического курса. Особенно болезненно такое положение отражается при прохождении через Госдуму федерального бюджета. У депутатов нет желания делить ответственность с правительством за социальные последствия исполнения нереального по расходам бюджета. Превышение расходов над доходами приводит к дефициту бюджета. В бывшем До 1990 г. правительство могло удерживать эмиссионное финансирование
бюджетного дефицита на низком уровне за счет заимствований на международных
рынках, а также кредитов, которые предоставляли иностранные государства. Таблица 2.2.3 Доходы, расходы и дефицит бюджета, % ВВП [pic] % ВВП Некоторые аналитики не считают катастрофичным размер бюджетного
дефицита в России, ссылаясь на то, что многие страны существовали какое-то
время с бюджетными дефицитами порядка 5-7% ВВП. Но такой дефицит велик для
страны, которая находится в продолжающемся семь лет кризисе при 40-
процентном сокращении ВВП и при все еще значительных государственных
расходах (за последние семь лет российский ВВП в расчете на душу населения
уменьшился на 40%, по уровню душевого ВВП нам сейчас наиболее близки Китай, 2.3 Существующие методики финансовой помощи регионам Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит примерно Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г. разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001 г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных образований. Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета. В Концепции предложена такая схема расчета трансфертов ФФПР. Первый этап - определяется душевой доход (собственные доходы и
отчисления от регулирующих доходных источников), т.е. доходы
консолидированного бюджета на душу населения субъекта РФ (по состоянию на 1
января 1998 г.). При расчете трансфертов на 1999 г. за базу дохода региона
принимаются согласованные с субъектом РФ показатели, исчисленные исходя из
отчетных данных за 1997 г., скорректированные по условиям 1999 г. Второй этап - определяется индекс бюджетных расходов отдельных регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные доходы бюджетов субъектов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.). После утверждения правительством комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий субъектов Федерации по основным отраслям финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете этих нормативов. Индекс бюджетных расходов - отношение обоснованной (нормативной)
бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней Бюджетные нормативы будут базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Нормативы будут дифференцироваться по регионам по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы будут использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не должны предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Федерации. Третий этап - для каждого субъекта рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход. Фактический душевой доход по субъекту РФ в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года, делится на индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект. Четвертый этап - рассчитываются доли регионов в ФФПР и трансферты на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов, до которого будет проводиться выравнивание, должен устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР, т.е. трансферты распределяются так, чтобы довести приведенный бюджетный доход на душу населения регионов до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня. На получение трансфертов могут рассчитывать субъекты РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля. Расчеты проводятся следующим образом. Сначала среди всех регионов
выбирается тот, у которого минимальный приведенный душевой доход, и регион,
следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих
бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого
бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножается
на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на
численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из
проектируемого объема ФФПР. Таким образом после первой итерации для региона
с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с
учетом которой этот показатель повышается до соответствующего показателя
второго региона. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. Принимая во внимание трудности с определением налогового потенциала
территорий, некоторые специалисты предлагают первоначально воспользоваться
уже апробированным в других странах показателем валового регионального
продукта (объем созданных на территории товаров и услуг). Показатели объема От положений Концепции перейдем к перспективам их реализации. Принятый Бюджетный кодекс содержит экономический механизм, который ставит финансовую помощь регионам в зависимость от показателей, заложенных в федеральном бюджете. Но аналитики обращают внимание на то, что хорошая идея плохо реализована. В частности, в соответствии с БК установлен максимально допустимый дефицит бюджета субъекта РФ на уровне 15% доходов без учета финансовой помощи - чтобы исключить безответственные заимствования регионов. Но, поскольку БК относит к понятию "финансовая помощь" финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, получается, что регион, который будет нести переданные решением правительства дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, на регион будут распространяться предусмотренные Бюджетным кодексом санкции - ограничения на предоставление гарантий, оплату труда госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. Новая методика предлагает использовать индекс удорожания бюджетных расходов, который рассчитывается как отношение средневзвешенного прожиточного минимума по данной группе регионов к наименьшему значению средневзвешенного минимума среди всех групп. Некоторые специалисты сомневаются в корректности использования групповых показателей для оценки специфики отдельных регионов (как и в случае определения индивидуального состояния больного по средней температуре его соседей по палате). Видимо, осознавая это, авторы Концепции ввели норму, по которой проводится фактически "ручной" досчет по регионам Крайнего Севера. Однако при использовании прожиточного минимума невозможно отказаться от групповых показателей из-за несовершенства статистической отчетности (прожиточный минимум отдельно по автономным округам и автономным областям не рассчитывается). Приводится и еще один аргумент против его использования: средства ФФПР выделяются для поддержки региональных бюджетов, а прожиточный минимум может быть удовлетворительным показателем только для расчета потребности в финансовой поддержке физических лиц. Разница принципиальна: для бюджетов особое значение имеет цена на топливно-энергетические ресурсы и транспортные услуги, длительность отопительного сезона, состояние социальной инфраструктуры и т.п. А прожиточный минимум определяется в первую очередь покупательной способностью населения и лишь косвенно зависит от цены на топливо и длительности отопительного сезона. На величине прожиточного минимума практически не отражается важнейший для бюджетов показатель - состояние социальной инфраструктуры. Поэтому специалисты предлагают вместо прожиточного минимума рассчитывать бюджетную потребность по расходам на территории каждого субъекта РФ. Правда, при этом потребуется обосновывать перспективы развития региона с точки зрения Федерации в целом. Далеко не все согласны и с тем, что Концепция рекомендует использовать Аналитики ссылаются на расчеты, которые показывают, что любые
классификации (в том числе по уровню дефицита) непригодны для планирования
финансовой поддержки, и в свою очередь предлагают использовать нормативы,
выработанные для ЖКХ, здравоохранения и образования. Необходимо только
рассчитать корректирующие коэффициенты, показывающие, насколько больше По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают не менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85%. Механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения финансовой самодостаточности в Концепции нет. Все меры в этой области сводятся к административным действиям (от аудиторских проверок до прекращения финансирования из ФФПР). Так, для обеспечения защиты интересов федерального бюджета и лучшей мобилизации финансовых ресурсов в Концепции предусмотрено, что в случаях нарушения субъектом Федерации установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд правительство вправе приостановить финансирование из федерального бюджета федеральных программ, реализуемых на территории субъекта, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам, выделение средств из фонда льготного кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией, централизованные поставки продукции из государственных ресурсов или прекратить выдачу лицензий на экспорт. Как показывает опыт, этого явно недостаточно. Хаотичная регламентация
федеральными органами власти направлений расходов бюджетов субъектов Такое восстановление сейчас может стать экономически и политически
гибельным, потому что: (например, "центр против общественного транспорта" или "против ветеранов") или даже к судебным спорам (которые, скорее всего, выиграют регионы); Специалисты предлагают альтернативу восстановлению неэффективной системы постатейной балансировки бюджетов. Чтобы стимулировать регионы к более полному использованию собственных источников доходов и достижению финансовой самодостаточности, целесообразно выделять трансферты из ФФПР, фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере, который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема поддержки из ФФПР без финансовых потоков из центра. Эта доля должна закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Иными словами, при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов этот фонд будет финансироваться не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР. Предположим, субъекту Федерации намечено выделить 100 млн рублей
финансовой поддержки, а в базовом периоде в его бюджет по НДС поступило 400
млн. Тогда фонд мог бы финансироваться следующим образом. Поскольку по
закону 75% НДС поступает в федеральный бюджет, 25% - в региональный (300 и Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию
собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно
достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования фонда на Следовательно, территориальные органы власти будут заинтересованы в развитии собственной налоговой базы и ликвидации дотационности. Не центр, а регион будет искать резервы роста доходов, способы реализации социальных стандартов на своей территории и нести ответственность перед избирателями за ошибки при планировании и исполнении региональных бюджетов. Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС по
импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном
бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. - Как видно из диаграммы, размеры выделенных трансфертов в среднем за
период 1994 – 1997 гг. колеблятся в зависимости от финансовой
обеспеченности регионов. В частности, Республике Адыгея за данный период из Министерство финансов в рамках реализации Концепции к осени 1998 г. подписало соглашения об оздоровлении финансов с администрациями более 80 регионов и не подписало с девятью субъектами - Краснодарским краем и регионами-донорами, которые не пользуются дополнительной поддержкой из федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений. Далее региональные администрации должны заключать аналогичные
соглашения с муниципальными образованиями. ФФПР, % запланированного объема По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные
пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение
бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих администраций. "Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по зарплате за 1997 г. (около 13 млрд рублей), а затем за 1998 г. Кроме того, обращения региональных администраций о предоставлении средств из федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если соглашение заключено и выполняется. Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную
задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были
предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным
районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по
областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним
заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов. Глава 3. Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики 3.1 Основные направления бюджетной политики в России Российская экономика переживает большие трудности: остановился рост валового внутреннего продукта, продолжается спад инвестиций, уменьшается собираемость налогов и других государственных сборов и платежей, растут расходы по обслуживанию сборов и платежей, растут расходы по обслуживанию внутреннего и внешнего государственного долга. Сложное положение в социальной сфере, снижаются доходы населения, а значит, и уровень потребления. В результате ухудшения коньюнктуры на мировом рынке сократились доходы В этих сложнейших условиях в Министерстве финансов России подготовлены
основные направления бюджетной и налоговой политики на период до 2001 года. Чтобы успешно решить поставленные задачи, приоритетными направлениями
бюджетной политики на среднесрочную перспективу были определены: Поставленные цели можно достичь только при реализации активной
промышленной политики на основе разработки реалистичного федерального
бюджета, снижения высоких издержек производства, повышения
платежеспособного спроса, устранения неплатежей, ускорения инвестиционных
процессов за счет эффективного использования бюджета развития. С учетом
всего этого в Минфине России были разработаны макроэкономические показатели
на среднесрочную перспективу (1999-2001 гг.) исходя из задачи достичь к При этом основа для достижения прогнозируемых результатов
закладывается уже в текущем году, в котором рост реальных объемов
промышленного производства и ВВП ожидается соответственно на уровне 3 и 2%,
а уровень инфляции- в среднем за год - в пределах 7,0 - 7,8%. Все расчеты
базировались на прогнозе социально-экономического развития Российской В целях достижения намеченных экономических результатов предусматривается обеспечить рост инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования на уровне 4-6% в год. Кроме того, ежегодный рост иностранных инвестиций составит порядка 2 млрд.долл.США. Одним из условий достижения экономического роста является наличие
свободных финансовых ресурсов у субъектов хозяйствования, которые могут
быть направлены на инвестиционные цели. В первую очередь к таким ресурсам
относятся прибыль и амортизационные отчисления. Согласно макроэкономическим
прогнозам прибыли по всем видам деятельности (с учетом введения Налогового
кодекса с 1999 г.) возрастет к концу 2001 года до 245 млрд.руб., или на Здесь, правда, следует заметить, что в условиях введения Налогового
кодекса произойдет снижение удельного веса доходов бюджета в ВВП, начиная с В результате проводимой налоговой реформы произойдет изменение структур налоговых доходов бюджета. При увеличении доли косвенных налогов сократится удельный вес прямых налогов (налог на прибыль и подоходного налога с физических лиц) в общем объеме доходов бюджета за счет снижения ставок налогообложения. Несколько возрастет по сравнению с 1997 г. доля ресурсных платежей в связи с расширением перечня природных ресурсов, подлежащих платному использованию. Основные ставки налога на добавленную стоимость на 1999-2001 гг.
сохранены на уровне действующих в настоящее время (основная - 20% и
льготная на отдельные продовольственные и детские товары - 10%) при отмене
пока еще действующих отдельных налоговых льгот ( для работ по строительству
жилых домов, производимых с привлечением средств бюджетов и целевых
внебюджетных фондов, научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ). Наиболее оптимальным вариантом является установление единой ставки Кроме того, предусмотрено снижение общей ставки налога на прибыль с Расширен перечень подакцизных товаров, по которым применяются
специфические ставки за счет введения их, наряду с алкогольной продукцией и
табачными изделиями, на бензин, а также на дизельное топливо и масла в
связи с отменой по ним налога на реализацию горюче-смазочных материалов. Учтена плата за пользование водными объектами, а также плата за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами. Шкала обложения подоходным налогом предусмотрена в том виде, в каком она введена с 1 января 1998 г. В качестве регионального налога предусмотрен налог с продаж, с предельной ставкой в размере 5% и расширенным перечнем товаров, работ, услуг населению, освобождаемых от налогообложения при одновременной отмене большинства местных налогов. Из налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц выделен налог на доходы от капитала, взимаемой с доходов, получаемых в виде дивидендов или в виде процентов по ценным бумагам и вкладам на счетах банков. Средний уровень собираемости налоговых доходов на 1999 год заложен
исходя из фактически сложившегося его уровня в 1997 г. (включая денежные
зачеты, проведенные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 14 августа 1997 г. № 880). В дальнейшем, учитывая предусмотренные В составе неналоговых доходов наибольший удельный вес прогнозируется
по доходам от продажи и использования государственной собственности (около Структура внутренних заимствований характеризуется устойчивым ростом как абсолютных, так и относительных показателей привлечения среднесрочных и долгосрочных купонных облигаций. Если в 1998 г. они составили 67,2 млрд.руб., или 59,8% от общего объема заимствований, то к 2001 г. объем среднесрочных заимствований должен быть доведен до 70% всех размещаемых обязательств Правительства Российской Федерации.[18] Проведение бюджетной политики осложняется нарастанием в последние годы расходов бюджета по обслуживанию государственного долга, основная часть которых приходится на 1999 г., что приведет к снижению непроцентных расходов, а значит и сокращению подлежащих распределению государством бюджетных средств. Уровень расходов по обслуживанию государственного долга определен исходя из необходимости уплаты процентов за произведенные в прошлом государственные заимствования и несмотря на некоторое снижение в предстоящие три года остается весьма значительным. Возможности осуществления бюджетной политики в среднесрочный перспективе определяются величиной непроцентных расходов бюджета. Однако в составе расходов, не связанных с обслуживанием государственного долга, необходимо выделить бюджетные ассигнования, финансирование которых должно быть обеспечено в обязательном порядке. Среди таких расходов определены следующие 5 групп. 1. Расходы на обеспечение обороноспособности и правопорядка в стране
находятся в ведении Федерации и не могут быть значительно сокращены или
переданы на финансирование из бюджетов других уровней. Проведение военной
реформы не приведет в среднесрочной перспективе к сокращению оборонного
бюджета, поскольку будет происходить реструктуризация расходов в пользу
опережающего роста затрат на НИОКР и закупку вооружений и военной техники. При этом предусматривается рост бюджетных ассигнований, направляемых на обеспечение комплекса социальных проблем, связанных, в первую очередь, с принятием федеральной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей. 2. Расходы на выполнение в полном объеме обязательств государства в
части расчетов по выплате пенсий с Пенсионным фондом и военнослужащими. 3. Расходы из фонда финансовой поддержки регионов, образуемые как доля от налоговых поступлений в федеральный бюджет. Несмотря на то, что доля средств федерального бюджета, направляемая на оказание финансовой поддержки регионов, будет постепенно сокращаться в связи с совершенствованием системы межбюджетных отношений, укреплением собственной доходной базы бюджетов регионов, проведением реформы жилищно-коммунального хозяйства, величина финансовой помощи из федерального бюджета составит около 8%. 4. Соцкультмероприятия: оказание целевой господдержки малообеспеченным гражданам, расходы на образование, здравоохранение, науку, культуру и искусство. 5. Обеспечение финансовыми ресурсами судебной реформы и органов госуправления. Все это заставляет сделать вывод о необходимости существенной реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики. Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за
безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств. Иначе он так
и останется основным генератором цепочек неплатежей в экономике. Каким
будет исполнение бюджета - таким во многом будет и отношение к Федеральный бюджет год должен быть не менее жестким, чем бюджет на текущий год. Крайне важно превратить бюджет в действенный инструмент политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий. В бюджетной политике необходимо перенести акцент на увеличение доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы. Идти лишь по пути сокращения расходов - все равно что спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и распад страны. Цели бюджетной политики должны быть более детализированы, чем в прошлые годы. Только тогда можно будет судить о подлинной результативности бюджетной политики: не об исполнении отдельных статей федерального бюджета, а о достижении определенных параметров экономики, социальной сферы, государственного сектора и так далее. В целом решение предусмотренных задач и достижение бюджетных показателей является предельно реалистичным и может служить основой для ежегодного бюджетного планирования. 3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление формирования эффективной экономики Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными Полученные на первом этапе реформы межбюджетных отношений (1998-1999
гг.) результаты могут быть сгруппированы по следующим основным
направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и
ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для
сокращения "нефинансируемых мандатов"; 3) упорядочивание налоговых
полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы; Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно
начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности
властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая
сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в
определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и
ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для
достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин Основным направлением реформы межбюджетных отношений на ее первом
этапе (1998-1999 гг.) стал переход к новой методике распределения
трансфертов ФФПР. После внедрения в 1999 году новой методики распределения
трансфертов, на 2000 год она было значительно усовершенствована,
предусматривая распределение трансфертов на основе индексов региональных
расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных
социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. По
сравнению с методикой 1994-1998 гг., новая методика намного прозрачнее и
объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности
регионов, усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению
собираемости налогов на региональном и местном уровне. Новая методика
позволяет сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по
объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную
эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты С 2000 года в составе федерального бюджета создан Фонд регионального
развития. Министерство экономики Российской Федерации, во взаимодействии с Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня. Улучшению бюджетному планированию в регионах будет способствовать утверждение, начиная с 2000 г., трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР. Кроме того, усиливается социальная направленность трансфертов за счет введения целевого трансферта на выплату пособий гражданам, имеющим детей. Включение в состав трансфертов ФФПР отдельной строкой средств на северный завоз и дотации к энерготарифам также должно повысить ответственность региональных властей за их эффективное и целевое использование. Заключение Следует в заключение привести некоторые общие предложения о политическом подходе, который может оказаться полезным в необычайно сложной экономической ситуации, описанной выше. В тяжелой, но необходимой задаче, которую поставило перед собой
действующее правительство, заключающейся в изменении стратегии
экономических преобразований и развития, регионам отводится важная роль. Важно предоставить большую степень бюджетной автономии региональным и в особенности местным государственным органам, в то же время обеспечивая, чтобы они продолжали переводить все требуемые налоговые платежи в центр и выполнять другие свои бюджетные обязательства. Этот вопрос имеет два аспекта. Желательно, чтобы и региональные и местные государственные органы получали большую долю собираемых ими налогов, и получали выгоду от определенных налогов, которые были бы полностью защищены от любого перевода на другие уровни государственного управления. Тогда каждый уровень государственного управления мог бы выработать собственную доходную базу, обеспечивая более устойчивую основу для собственного бюджета и получая необходимый стимул способствовать росту местной экономики для дальнейшего расширения источников дохода. Второй аспект заключается в упрощении системы трансфертов налоговых
платежей, в частности сокращении необходимости перевода средств вверх и
вниз по бюджетной лестнице между разными уровнями государственного
управления. Это было бы административно проще и уменьшило бы вероятность Такое упрощение помогло бы сократить количество регионов, которые в итоге являются реципиентами (получателями) бюджетных трансфертов. Сегодня, когда в обычный год 75 - 80 из 89 субъектов федерации являются реципиентами, это оказывает отрицательное воздействие как на регионы- доноры, так и регионы - реципиенты. В небольшой группе регионов-доноров нарастает раздражение и в период, когда доходы повсеместно очень невелики, желание воспротивиться попыткам заставить отдать часть доходов. Если бы система смогла бы превратить в доноров по крайней мере половину регионов, это могло бы снять часть напряженности. Это положительно сказалось бы и на реципиентах. Пока большинство федеральных единиц является реципиентами, у них есть большой соблазн сводить свою бюджетную задачу к лоббированию с целью выторговать у центра наиболее выгодный механизм передачи бюджетных средств или еще какие-нибудь привилегии. Лучше было бы выработать механизм, стимулирующий их больше полагаться на собственную внутреннюю доходную базу. Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним
проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально- экономических асимметрий. Формирование системы межбюджетных отношений является на сегнодняшний день одной из важнейших задач, стоящих перед Правительством. Для стабилизации экономики и финансов необходимо проинятие следующих
мер по упорядочению межбюджетных отношений: Для решения проблемы бюджетного устройства Рф необходимо пересмотреть
сложившиеся отношения между бюджетами различных уровней, а также
придерживаться следующих принципов: Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики – финансовой стабилизации. В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в Библиография 1. Конституция Российской Федерации. Принята 12.12.1993. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98. 3. Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». 4. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" 5. Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год". 6. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год". 7. Заявление Правительства Российской Федерации о немедленных мерах по стабилизации финансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 1998 году // Финансы, 1998, № 6. 8. Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 1998, № 7. 9. Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 1997, № 11 1996. № 38 (сентябрь). Российский экономический журнал, № 10, 1996 Минск, Высшая школа, 1995 Финансы, № 9, 1996 2) // Эксперт. 1996. № 40 (от 21 октября). Экономист, № 11, 1996 (октябрь). «Банковское дело» №6, 1997 Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство «АСА», 1997. // Вопросы экономики, 1998, № 3. 1997 № 5. Федерации // Финансы, 1998, № 6. Финансы, 1997, № 11. Комсомолец, 26 марта 1997 №1, 1998 // Экономист, № 4, 1996 Коммерсант. 1996. № 21 (от 11 июня). Финансы, 1998, № 5. Российский экономический журнал. 1996. № 5-6. Экономист, № 7, 1998. (октябрь). Коммерсант.1996. № 22 (от 18 июня). «Экономист» №3, 1998 Финансы, 1998, № 6. Финансы, 1998, № 6. / Под общ. ред. Кристин Валлих. М. 1993. Финансы. 1996. № 7. Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997. В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1997. Финансы, № 4,1996 России». Приложение 1 Финансовая поддержка, реально выделенная через ФФПР, % запланированного объема Примечание. "Нет" - субъекты РФ, которым по закону "О федеральном бюджете" на очередной год финансовая поддержка не планировалась. Приложение 2 Финансирование трансфертов в 1-ом полугодии 2000 года, тыс. руб [1] Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики, № 1, 1997. ----------------------- Финансовые ресурсы, выделяемые для обеспечения финансовой поддержки субъектов Федерации. Дотации бюджетам субъектов Федерации Федеральный фонд финансовой под-держки регионов Государственная финансовая под-держка завоза в районы Крайнего Севера Бюджетные ссуды, субвенции Уточнение бюдже-тов территорий Дотации бюджетам субъектов Федерации Формирование регионального фонда зерна Федеральный бюджет Финансовые ресурсы, выделяемые с це-лью решения социально-экономических проблем федерального масштаба Социальные Экономические Учреждения соц. обеспечения Промышл., энерге-тика,строительство Меропр. в сфере соц. политики Сельское хозяйство Транспорт, дороги, связь, информатика Здравоохр. и физкультура Рыночн. инфрастр. Экология Образование, культура, искусство Субъекты Федерации |
РЕКЛАМА
|
|||||||||||||||||
| |||||||||||||||||||
| БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА | ||
 |
© 2010 | |