 |
 |
 |
|
|||||||||
|
 | |||||||||||
|
 |
||||||||
|
МЕНЮ
|
БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Система управления социально значимыми расходами местного бюджетаСистема управления социально значимыми расходами местного бюджетаИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лукьянова, Анна Васильевна 1. Система управления социально значимыми расходами местного Бюджета 1.1. Российская государственная Библиотека diss.rsl.ru 2003 Лукьянова, .Лнна Васильевна Система управления социально значимыми расходами местного Бюджета [Электронный ресурс]: Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 .-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Экономика — Российская Федерация — Финансы — Местные Бюджеты. Экономика — Российская Федерация — Финансы — Государственные раскоды — Раскоды на социально-культурные мероприятия. Финансы, денежное обращение и кредит Полный текст: #"1.files/image001.jpg"> |
ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
|
На правах рукописи |
Лукьянова Анна Васильевна
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫМИ РАСХОДАМИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА
08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Научный руководитель: кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ Сазонов Сергей Петрович
Волгоград - 2004
Содержание
Содержание......................................................................................................... 2
Введение.............................................................................................................. 3
Глава
I.
Теоретические основы формирования бюджетных ресурсов
муниципального образования............................................................................. 9
1.1. Специфика финансов муниципального образования................................ 9
1.2. Особенности формирования и исполнения местных бюджетов............ 26
1.3.
Межбюджетное регулирование доходов и расходов
муниципального
образования.................................................................................................... 45
Глава II. Управление расходами бюджета муниципального образования....... 64
2.1.
Распределение бюджетных средств на целевое финансирование
социально значимых расходов муниципального
образования..................... 64
2.2. Методы формирования расходной части местного бюджета................ 88
2.3. Казначейское исполнение бюджета муниципального образования..... 101
Глава
III.
Формирование источников финансирования расходной части
местного бюджета........................................................................................... 115
3.1. Проблемы покрытия дефицита бюджета муниципального образования 115
3.2. Пути совершенствования управления расходами местного бюджета... 129
3.3. Формирование муниципальной заемно-инвестиционной системы...... 145
Заключение...................................................................................................... 164
Библиография.................................................................................................. 170
Приложения..................................................................................................... 186
Введение
Актуальность темы исследования.
Местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия и составляет одну из основ конституционного строя современной России. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из самых трудных задач реформирования всей политической и экономической системы общества и обновления государственности, возник целый комплекс нерешенных экономических, финансовых, социальных и политических проблем, в числе которых финансирование социально значимых расходов.
Перед администрациями городов и районов остро стоят задачи рационального управления расходами местных бюджетов. Пока еще нет эффективной системы мероприятий, позволяющих высвобождать ресурсы из статей текущих расходов в пользу статей развития территории, не наносящих ущерб финансированию социально значимых расходов.
Существующая практика распределения помощи из вышестоящих бюджетов не в полной мере выполняет функции стимулирования по наращиванию собственных доходов муниципального образования и уровня их мобилизации.
Обозначенные проблемы требуют дальнейшей разработки вопросов управления эффективным использованием финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления. Это совершенствование планирования и прогнозирования социально значимых расходов, контроль за эффективностью их использования, определение безопасных для территории размеров муниципальных займов.
Степень разработанности проблемы.
В России изучением формирования и развития местных финансов, определением их роли в финансовой системе страны в начале XX века занимались В. Дитман, А. Оптивцев, Н. Озеров, Ф Орлов, М. Смирнов, В. Твердохлебов, К. Шмелев и др.
В процессе трансформации бюджетных отношений на уровне местного самоуправления появилась необходимость дальнейшего исследования бюджетного процесса, формирования финансовых ресурсов, исполнения бюджетов и контроля за целевым использованием средств. Изучению этих вопросов в 80-90-х годах XX века были посвящены труды таких ученых как Л. Абалкин, А. Бабич, А. Воронин, Л. Велихов, О. Врублевская, А. Дадашев, Л. Дробозина, А. Игудин, Г. Поляк, В. Родионова, М. Романовский, В. Хурсевич, И. Ходорович, Д. Черник, Н. Ширкевич и др.
Вопросы совершенствования управления бюджетными средствами муниципальных образований, эффективного использования ресурсов, имеющихся в распоряжении местного самоуправления, реформирования межбюджетных отношений, а также методов управления расходной частью бюджета на местном уровне рассматриваются в трудах таких теоретиков и практиков, как С. Агапцов, О. Берг, А. Бирюков, В. Васильева, Л. Игонина, А. Пискунов, В. Попов, Л. Пронина, С. Прокофьев, С. Сазонов, И. Трунин, А. Уваров, А. Филлипов, В. Христенко, А. Шепелев и др.
Активизация реформы местного самоуправления привела к его унификации и появлению новых форм муниципальных образований, которые в свою очередь требуют индивидуального подхода к решению проблем местных бюджетов. Особенно обострилась проблема управления социально значимыми расходами муниципальных бюджетов в условиях снижения их собственной доходной базы. В современной литературе уделено недостаточно внимания планированию, прогнозированию, контролю и другим функциям управления расходами местного бюджета в период реформирования местного самоуправления, и многие вопросы требуют нового решения.
Цель диссертационного исследования - разработка системы управления социально значимыми расходами муниципального бюджета в условиях реформы местного самоуправления.
Реализация цели потребовала решения следующих задач:
-
конкретизировать основные объекты управления
местным бюджетом в
целях развития территории;
-
разработать методические приемы дифференцированного распределения
финансовой помощи, передаваемой в местные
бюджеты из средств фонда
финансовой поддержки муниципальных образований;
-
определить объекты и
индикаторы финансового контроля,
обеспечивающие муниципальному образованию
рационализацию
использования целевой помощи из вышестоящих бюджетов;
-
систематизировать мероприятия по управлению
текущими социально
значимыми расходами, обеспечивающие высвобождение
финансовых
ресурсов для развития территории;
-
оформить в виде алгоритма нормативно - целевой
метод планирования
социально значимых расходов бюджета муниципального образования;
-
доказать необходимость осуществления
планирования и прогнозирования
расходов на развитие территории на основе
сводного баланса
финансовых ресурсов муниципального
образования;
-
предложить методику определения
безопасного уровня размера
муниципального долга.
Предметом диссертационного исследования обозначены денежные отношения, возникающие на уровне местного самоуправления в процессе планирования, формирования и исполнения расходной части бюджета муниципального образования.
Объектом диссертационного исследования стали бюджеты муниципальных образований. Апробация полученных методик и системы управления бюджетом осуществлялась на примере бюджета г. Волжского Волгоградской области как типичного среднего города Российской Федерации.
Методологической и теоретической основой работы послужили теоретические положения муниципальных финансов, изложенные в отечественных и зарубежных монографиях и периодических изданиях, действующие законы, программы развития и постановления Правительства
Российской Федерации. В диссертации использованы материалы Фонда развития парламентаризма, Фонда развития экономики города, Института переходного периода.
В работе применялись научные методы и приемы исторического, логического, структурно-функционального анализа, системного подхода, индукции, аналогии. Использовались методы: балансовый, экономического и статистического анализа, моделирования, экспертных оценок.
Информационно-эмпирическая база исследования включает опубликованные на официальном сайте в Internet данные Министерства Финансов РФ о формировании и исполнении бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в составе РФ, данные отчетов по формированию и исполнению бюджета Волгоградской области, годовые отчеты Управления финансов по г. Волжскому об исполнении бюджета города, данные годовых отчетов инспекции Министерства по налогам и сборам РФ по г. Волжскому, а также информация Волгоградского областного Управления статистики и Управления статистики по г. Волжскому, информационные ресурсы Internet. Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:
-
предложено переориентировать
межбюджетное регулирование на
местном уровне с регулирующих и трансфертных
поступлений из
вышестоящих бюджетов к 100% закреплению
налога на недвижимость,
60% налога на доходы
физических лиц за местным бюджетом и
проведению реформы земельного налога;
-
доказана необходимость стимулирования собираемости
собственных
доходов местных бюджетов при помощи дифференциации порядка
предоставления средств из
Фонда финансовой поддержки
муниципальных образований и применения понижающих коэффициентов
при собираемости собственных доходов менее
85 %;
-
обоснованы дополнительные объекты
контроля при получении
финансовой помощи от вышестоящих бюджетов; системно представлены
индикаторы целевого использования переданных финансовых ресурсов и их пороговые значения;
-
выявлены резервы увеличения расходов на
развитие территории за счет
рационализации текущих расходов
(переход на подушевое
финансирование расходов на образование,
интеграция бюджетных и
внебюджетных средств и
адресная поддержка приоритетных
инновационных и инвестиционных проектов развития
системы
образования; конкурсная передача заказов на
работы и услуги в сфере
ЖКХ; паспортизация и стандартизация медицинских услуг, оценка их
стоимости с учетом качества и доступности; дифференциация по уровням
бюджетной системы обязательного медицинского страхования);
-
конкретизирован нормативно-целевой
метод планирования текущих
социально значимых расходов бюджета
муниципального образования как
совокупность последовательных приемов: выделение
социально
значимых расходов, их ранжирование на
приоритетные и обычные,
разработка нормативов приоритетных расходов, расчет нормативов
обычных текущих расходов;
-
дополнительно аргументирована
значимость и эффективность в
финансовом планировании и финансовом
прогнозировании сводного
баланса финансовых ресурсов муниципального
образования при условии
преодоления фрагментарности финансовых планов
(местного бюджета,
внебюджетных фондов, объема муниципальных заимствований, объема
доходов и расходов
хозяйствующих субъектов и населения
муниципального образования) и их информатизации;
-
разработана и предложена частная методика расчета порогового
значения
безопасного объема муниципальных заимствований
для
муниципалитетов-доноров и дотационных муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость
работы заключается в
следующем: обоснованы ориентиры и предложены стимулирующие способы межбюджетного регулирования на местном уровне, основанные на повышении
собственной доходной базы муниципального бюджета. Конкретизированы функции управления бюджетом на местном уровне применительно к социально значимым расходам на основе уточнения нормативно - целевого метода планирования и представления субъектов, объектов и индикаторов контроля целевого финансирования. Предложена альтернативная методика расчета порогового значения безопасного объема муниципальных заимствований.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методики определения резервов увеличения расходов на развитие за счет рационализации текущих расходов по социально значимым статьям бюджетной классификации на основе нормативно-целевого метода планирования, а также в совершенствовании прогнозирования расходов местного бюджета на основе сводного баланса финансовых ресурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых и студентов (г. Волгоград 2002г.), на Всероссийской научно-практической конференции: «Потенциал развития России XXI века» (г. Пенза, 2004г.), а так же в рамках внутривузовских научно-практических конференций студентов, преподавателей и молодых ученых г. Волжского (2003-2004гг.).
Отдельные рекомендации и методические разработки диссертации по рационализации и применению финансовых нормативов социально значимых расходов внедрены в деятельность Управления финансов по г. Волжскому, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования. Теоретические результаты исследования применены в учебном процессе при чтении курсов: «Бюджет Российской Федерации» и «Муниципальное управление».
Публикации. По результатам диссертации опубликовано 9 научных работ общим объемом 3,6 п. л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Глава I. Теоретические основы формирования бюджетных
ресурсов муниципального образования 1.1. Специфика финансов муниципального образования
Реформы, проводимые в России в течение последних десяти лет, оказали серьезное влияние на основные принципы функционирования экономики страны.
Перемены в экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в функционировании финансового механизма государства. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе движения финансов, формирования бюджетов страны.
Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало развитие финансово-бюджетного федерализма. Это развитие повлекло за собой изменение и демократизацию финансовых отношений в России и формирование системы децентрализованного использования государственных финансов, основанной на рыночном принципе эффективного размещения ресурсов.
С учетом произошедших изменений финансовая система Российской Федерации включает1:
- государственные финансы,
- финансы хозяйствующих субъектов,
- муниципальные финансы.
При этом финансы в этой системе выступают как денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства, в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства, а также использованием их на расширенное воспроизводство и удовлетворение различных потребностей общества.
1 Дадашев А. 3. и Черник Д Г. Финансовая система России Учебное пособие. - М, 1997. С-18.
9
Финансы, являясь экономической категорией, вносят денежный и распределительный характер в финансово-бюджетные отношения .
Государственные финансы находятся на высшем уровне иерархии финансовой системы и состоят из федерального и субфедеральных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, государственного кредита, финансов государственных предприятий3
Государственные финансы
7
\
Федеральный бюджет
Субфеде ральный бюджет
В небюджет ные фонды
Государст венный кредит
Финансы государст
венных предприятий
Рис. 1.1.1. Структура государственных финансов
В результате рыночных преобразований и развития демократических рыночных принципов в государственном устройстве произошло отделение местного самоуправления от государственной системы управления, что привело к выделению в отдельное звено финансовой системы РФ - финансов местного самоуправления.
Местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ (ст. 12) самостоятельная под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В настоящее время в России насчитывается около 11500 тысяч муниципальных образований, из них: 571 - город; 254 - городские районы и
2 Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: 1999. С.48
3 Финансы Учебник /
Родионова В М , Вавилов Ю Я , Гончаренко ЛИ. и др. , Под ред. Родионовой В. М.
-
М.Финансы и статистика, 1997 с -10.
10
округа; 450 - поселков городского типа; 1511 - административных районов; 270 — сельских населенных пунктов; 8426 - сельских администраций .
|
городские районы и округа 2% |
|
поселки городского типа 4% |
|
административные районы 13% |
сельские населенные пункты
2%
города
5%
Рис. 1.1.2. Наличие муниципальных образований в РФ в 2003 г.
В современных условиях местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие муниципальных образований, производственной и непроизводственной сфер, координировать экономическое и социальное развитие подведомственной им территории.
В соответствии с федеральным законом №131 от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления» реализовывать вышеназванные функции призваны органы местного самоуправления соответствующей территории5, а для этого им необходима прочная материальная и финансовая база. В соответствии с наделенными функциями возникла необходимость формирования финансовых средств в форме финансов местного самоуправления.
Возникновение категории «финансовые ресурсы местного самоуправления» потребовало определение ее содержания.
4 Формирование
местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 г. М.:
Государственный
комитет Российской Федерации по статистике, 2002.
5 ФЗ № 131 от 06.10.03. «Об общих принципах организации местного самоуправления»
11
Под данной категорией следует понимать совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением6.
Кроме того, категорию "финансовые ресурсы муниципального образования" можно также определить как целевые фонды денежных средств, формирующихся в результате производства и распределения вновь созданной на территории муниципального образования и части ВВП, созданного за его пределами и поступающего на территорию в порядке распределения и перераспределения7.
С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:
а) государственных
средств, передаваемых органам местного
самоуправления органами
государственной власти в виде доходных
источников и прав, предусмотренных законодательством;
б) собственных средств
муниципального образования, создаваемых за счет
деятельности органов местного
самоуправления;
в) заемных средств или муниципального кредита8.
Соотношение и объем этих трех источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы определяет зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств. Поэтому, по мнению автора, органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.
Схематично финансовые ресурсы муниципального образования можно было бы представить следующим образом (рис. 1.1.З.):
6 Бабич
A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные
финансы: Учебник для ву$ов. - М.: Финансы.
ЮНИТИ. 1999. -с. 139.
7 Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: 1999. с. 18.
8 Дадашсв А. 3. и Черник Д Г. Финансовая система России Учебное пособие. - М, 1997, С. 37.
12
Финансовые ресурсы муниципального образования
Муниципальные
внебюджетные
фонды
Муниципальные
бюджетные
средства
Целевые средства
из вышестоящих
бюджетов
Ресурсы
муниципальных
предприятий
\
Муниципальный кредит
Рис. 1.1.3. Структура финансовых ресурсов муниципального образования
Как уже было отмечено, систематизирующим элементом финансовых ресурсов территории муниципальных образований является местный бюджет. Ведущий экономист 30-х годов Смирнов М.А. определил местные бюджеты как совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения9.
Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как "способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставляемых соответствующим местным исполнительным комитетам и Советам"10.
Ряд авторов (Л. Павлова) за основу определения местных бюджетов применяет территориальный принцип, рассматривая их как бюджет отдельных административно-территориальных единиц11.
Приведенные выше определения характеризуют бюджеты как фонд денежных средств и подчеркивают связь местных финансов, местных бюджетов с местным населением и территорией.
В то же время ряд экономистов рассматривает местные бюджеты как экономические отношения. Так, И. Ходорович характеризует местные
9 Смирнов МЛ. Местные финансы. - М: Госиздат, 1926. - с. 6
10 Твердохлебов В.Н. Местные финансы. - М.: Госиздат, 1927. - с. 55
11 Павлова Л.П. Государственный бюджет СССР. - М.. 1966. - с. 14
13
бюджеты как совокупность экономических отношений, обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию, главным образом, отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостояния народа .
По мнению Н. Ширкевича13, местные бюджеты - это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных Советов для осуществления их функций. В них органически сочетаются две категории. С одной стороны, местные бюджеты - это основные финансовые планы местных Советов, с другой - осязаемые ресурсы, реальная экономическая категория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной административно-территориальной единицы.
В. Васильев рассматривает местные бюджеты как «обусловленную административно-территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей»14. Г. Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны15.
Таким образом, обобщая все рассмотренные определения, автор считает, что местный бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муниципального образования и решения иных вопросов местного значения.
Проблемы организации бюджетных отношений, посредством которых
12 Ходорович ИМ. Резерв управления доходной баш местных бюджетов. Автореф.. к.э н.: ЛФЭИ. 1977. с.84.
13 Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. - М.: Финансы и статистика, 1991. с.39.
14 Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999. - с61.
15 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М.: Финансы и статистика. 2000. - с. 132
14
будут сформированы фонды денежных средств органов местного самоуправления, является актуальной для всех территориальных образований Российской Федерации, как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Однако следует заострить внимание на том, что бюджет является не только финансовым планом доходов и расходов, предназначенным для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления по развитию экономики, социальной защите населения, обеспечению культурно-просветительных мероприятий и многие другие потребности жизнеобеспечения территории16, но и важнейшим инструментом политического процесса, а, следовательно, и управления финансами муниципального образования.
В настоящее время Россия стоит на пороге значительной модернизации местного самоуправления. Необходимость реформирования заключается в том, что на государственном уровне должно осуществляться регулирование всех основных аспектов организации и функционирования муниципальной власти.
История развития муниципальных финансов в России, как и реформ российской экономики в целом, насчитывает уже более десяти лет. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур произошли изменения.
В качестве предпосылки для начала нового этапа реформы муниципальных финансов можно рассматривать новую редакцию Федерального Закона №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятую 6 октября 2003г. Разработке данного закона предшествовала более чем десятилетняя практика развития местного самоуправления в России и более чем семилетний опыт
16 Динес И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления. // Финансы. - 2003 - № 7. с.26.
15
применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"17.
За это время были уточнены некоторые концептуальные подходы к организации местного самоуправления, сформулированы предложения по совершенствованию сложившейся системы местного самоуправления, проделана определенная работа по разграничению предметов ведения и полномочий, выявлены основные недостатки и проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 1995 года.
В ранее действующем Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ в достаточной мере не были конкретизированы такие направления развития местного самоуправления, как:
- разграничение
полномочий органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в
сфере местного самоуправления;
- взаимодействие органов государственной власти
и органов местного
самоуправления;
- перечень
вопросов местного значения и полномочий органов местного
самоуправления по их решению;
- компетенция и взаимоотношения органов местного
самоуправления разных
уровней;
- обеспечение соответствия доходных и расходных
полномочий местных
бюджетов и межбюджетных отношений на местном уровне;
- контроль за органами местного самоуправления и
ответственность органов
местного самоуправления и их
должностных лиц перед населением и
государством.
Кроме того, ранее действующая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяла
17 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 154. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. - ст. 3505-3506
16
муниципальный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы самоуправления18, а также устав19 в качестве атрибутов самостоятельного муниципального образования. Но в действительности многие муниципальные образования не обладали в полной мере даже этими атрибутами.
Проведенный автором анализ обеспеченности атрибутами муниципальных образований по типам и по территории в разрезе федеральных округов показал, что ее уровень различен по типам муниципальных образований (табл. 1.1.1.)-
Таблица 1.1.1.
Обеспеченность муниципальных образований (МО) разного типа
основными атрибутами
Тип МО
Выборные органы
Местный бюджет
Устав МО
Муниципальная собственность
Число МО,
имеющих данный атрибут, ед.
Доля среди всех МО данного типа, %
Число МО,
имеющих данный атрибут, ед.
Доля среди всех МО данного типа, %
Число МО,
имеющих данный атрибут,
ед.
Доля среди всех МО данного типа, %
Число МО, имеющих данный атрибут, ед.
Доля среди всех МО данного типа, %
Города
568
99,5
564
98,8
564
98,8
564
98,8
Городские районы и округа
254
100,0
129
50,8
129
50,8
128
50,4
Посёлки городского типа
445
98,9
422
93,8
422
93,8
412
91,6
Административные районы
1486
98,3
1484
98,2
1504
99,5
1509
99,9
Сельские населённые пункты
269
99,6
258
95,6
269
99,6
264
97,8
Сельские администрации
8422
100,0
8140
96,6
8092
96,0
7755
92,0
Источник: Данные Министерства финансов Российской Федерации.
Обеспеченность муниципальных образований вышеназванными атрибутами разнится весьма существенно, что видно из табл. 1.1.1. и табл. 1 .Приложения 1.
Как видно из табл. 1.1.1., в наибольшей степени атрибутами полноценных муниципальных образований обеспечены административные районы и города.
19 |
18 ФЗ от 28.08.95. №154 «Об общих принципах местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1995. №35. -ст. ст. 1.
Там же ст. 8.
17
На противоположном полюсе - сельские поселения, поселки городского типа и сельсоветы, которые в первую очередь и попадают под «укрупнение» с передачей полномочий районам. У городов, городских округов и поселков городского типа, имеющих устав, имеются и местные бюджеты. Среди административных районов число муниципалитетов, имеющих уставы, превышает число муниципалитетов, располагающих собственными бюджетами, среди сёл и сельских администраций - наоборот. С городскими районами и округами сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, только половина из них имеют устав, бюджет и собственность - в этом отношении они являются абсолютными аутсайдерами, резко выбивающимися из общей картины, однако с другой стороны у них действуют выборные органы самоуправления.
Из табл. 1., Приложения 1., видно, что в лидирующем по общему числу муниципальных образований Приволжском округе все муниципалитеты имеют уставы, почти все - бюджеты и выборные органы, но лишь 84% владеют муниципальной собственностью. В то же время в Сибирском округе, напротив, собственность и бюджет имеют 96 % всех муниципалитетов, а свои уставы -только 88%. Южный округ отстаёт по собственности, но ещё сильнее - по бюджету, как и Дальневосточный. Также можно заметить что в Центральном округе всеми атрибутами обеспечены не менее 95% муниципалитетов. В Северо-Западном округе число муниципалитетов минимально, но зато практически все они полноценны (только один поселок городского типа не имеет местного бюджета). Лишь немногим уступает ему Уральский округ, где из 907 муниципалитетов только 8 не имеют своих уставов, остальные же атрибуты наличествуют в полной мере. О характере обеспеченности атрибутами местного самоуправления в Южном федеральном округе говорит рис. 1.1.4.
18
ЕЗ МО имеющие устав Б! МО имеющие бюджет
□ МО имеющие муниципальную
собственность
□ МО имеющие выборные органы
Рис. 1.1.4. Доля муниципальных образований по Южному федеральному округу, имеющих атрибуты местного самоуправления
Статистика наглядно свидетельствует о сложных процессах, происходящих на местном уровне. Несмотря на принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в настоящее время не все муниципальные образования обладали и обладают атрибутами полноценного самоуправления - от собственности до независимости выборных должностных лиц, а, следовательно, и возможностью полноценно и в интересах территории управлять финансовыми ресурсами.
Проведенный анализ специфики финансовых ресурсов местного самоуправления, выделение их в составе местного бюджета в финансовой системе РФ на основе практики применения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выявил следующие проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления и его финансовых основ:
1. неопределенность территориальной организации местного самоуправления, заключающаяся в необеспеченности местного самоуправления собственными атрибутами (устав, бюджет, выборные органы) для решения вопросов местного значения и эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов для развития территории;
2. нечеткость в определении вопросов местного значения вследствие которой отсутствует должное финансирование социально значимых расходов местных бюджетов.
19
Для устранения перечисленных недостатков была подготовлена новая редакция Федерального закона от 06.10.03. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая учитывает необходимость реформы местного самоуправления и его финансовой составляющей на основе следующих методологических положений:
1. Изменение территориальной организации местного самоуправления.
Стихийно формирующиеся или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов федерации муниципальные образования оказываются достаточно различными, и к ним невозможно с одинаковой эффективностью применять одни и те же нормы законодательства. Эти различия касаются как численности населения, так и занимаемой территории, дисперсности расселения, обладания объектами социальной инфраструктуры и пр. Недоучет этих различий приводит к следующим негативным последствиям:
- несоответствие
размера территории, которая является юрисдикцией
муниципального образования (следовательно, и охвата
потребителей
бюджетных услуг), закрепленным за органами
местного самоуправления по
законодательству полномочиям и
предметам ведения;
- фрагментарность и неравномерность доходной
базы местных бюджетов,
не соответствующей территориальному
распределению потребностей в
бюджетных услугах;
- несоответствие
управленческого потенциала местных органов власти,
возлагаемым на органы местного
самоуправления полномочиям;
- как следствие -
провоцирование иждивенческих настроений местных
органов власти и населения.
Новая редакция закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, при этом выделяются четыре типа муниципальных образований: городское или сельское
20
поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения.
На этой основе вся территория Российской Федерации будет распределена между территориями городских округов и муниципальных районов. Все муниципальные образования типа городских и сельских поселений будут входить в состав того или иного муниципального района. Кроме того, в состав муниципального района будут входить малонаселенные территории, в рамках которых не будут формироваться поселенческие муниципальные образования. Список малонаселенных территорий будет составляться Правительством Российской Федерации. Муниципальные образования, получившие статус городского округа, не будут входить в состав муниципальных районов.
Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Эти требования касаются, прежде всего, численности населения, его плотности, расстояния между населенными пунктами.
Статус городского округа будет присваиваться городам также законом субъекта Федерации. Условия, которые должен соблюдать субъект Федерации при принятии им решения о наделении города статусом городского округа, являются достаточно строгими, хотя за субъектом Федерации все же сохраняется некоторая свобода при принятии окончательного решения на этот счет.
2. Изменение и уточнение вопросов местного значения.
Закон 1995 г. относил к вопросам местного значения организацию и содержание тех или иных муниципальных учреждений - школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 6). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств.
В новой редакции закона от 2003 г. эта формулировка «содержание учреждений» заменена на требование «организации или обеспечения
21
предоставления услуг», тем самым органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение.
Закон 1995 г. устанавливал единый список вопросов местного значения, который вменялся в обязанность любому муниципальному образованию, независимо от формы его организации. Областной центр должен был предоставлять те же виды бюджетных услуг, что и сельский муниципалитет.
Новая редакция закона о местном самоуправлении различает три списка вопросов местного значения: один - для муниципальных поселений, другой -для муниципальных районов, третий - для городских округов.
Существенным отличием новой редакции закона является разрешение органам местного самоуправления брать на себя вопросы, сверх закрепленных за ними законом, только при наличии достаточных собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Таким образом, подобная унификация территориальной организации и ограничения списка вопросов местного значения по уровням муниципальных образований дает возможность создать единую систему местного самоуправления в Российской Федерации, основанную на четко определенных в Федеральном законе правилах, и позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В то же время нельзя не отметить, что новый закон вызывает серьезное беспокойство у большинства экономистов и финансовых работников муниципальной сферы. Так, например, И. Стародубровская считает, что «в целом закон не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии и Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей
22
независимость местного самоуправления, - право управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»20.
Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет выделить ряд негативных и позитивных тенденций:
1.
В законе наблюдается тенденция к огосударствлению
местного
самоуправления, которое понимается
не как право граждан, а как их
обязанность, в том числе
обязанность исполнять на местном уровне
государственные полномочия и другие
задачи, установленные федеральным
законом.
2.
Наш анализ закона показывает, что закрытым
и обязательным к
исполнению является список вопросов
местного значения. Тем самым
неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных
проблем.
3. Кроме того, закон фокусирует внимание
на организационно-
политических аспектах реформы
местного самоуправления, хотя реальные
проблемы сегодняшнего дня - не
границы муниципальных образований и даже
не структура органов местного
самоуправления, а хронический недостаток
финансов, в том числе из-за
невовлечения в экономический оборот земли и
недвижимости.
4. Финансовые основы местного самоуправления в законе
понимаются
крайне узко, акцент сделан на
межбюджетных отношениях, в первую очередь -
на выравнивании финансового положения
одних муниципалитетов за счет
других. Закон не стимулирует органы
местного самоуправления наращивать
собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов. Он не
направлен на изменение
налоговой системы, позволяющей обеспечить
финансовую автономию местных
бюджетов.
5. В
законе недостаточно реализуется предусмотренная программа
правительства по развитию бюджетного
федерализма в России, в том числе и
20 Стародубровская И.В. Местное самоуправление: проблемы и решения.
#"1.files/image055.gif">Фонд развития парламентаризма в России. «Экспертная записка на проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»». Москва, октябрь 2002. " Федеральный закон от 06.10.03. №131-ФЗ «об общих принципах местного самоуправления в РФ» статья 19.
24
работников муниципальных бюджетных организаций, то есть не будут ограничены единой тарифной сеткой23.
Хотя практическая реализация этих нововведений может быть серьезно затруднена: если этот порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не будет соблюден, то есть субвенции не выделены, органы местного самоуправления могут обжаловать это, но им придется исполнять госполномочия вплоть до судебного решения24.
8. Закон предусматривает крайне сжатые сроки проведения реформы, а
именно 2003-2004 годы. Всемерная
вовлеченность губернаторов и мэров в
процесс административной реформы
неминуемо приведет к снижению качества
управления на местном уровне. Это значит, что резко возрастет риск появления
кризисных ситуаций в финансовой
сфере, коммунальных катастроф, развала
сети муниципальных
социозащитных учреждений. Политические и
организационные риски проведения
реформы в запланированное время очень
велики.
9. На
переходный период до 2005 года, то есть на время
административно-территориальной реформы и «передела» собственности,
население лишается части прав на местное
самоуправление, вводятся запреты
на выборы и приватизацию
муниципального имущества.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что, несмотря на то, что сегодня это один из самых спорных законов, вызывающий разногласия регионов и муниципалитетов, его значение нельзя недооценивать для развития и реформирования местного самоуправления, уточнения и более конкретного определения его финансовых основ.
Для создания условий нормальной работы системы местных финансов, на наш взгляд, следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов в Российской Федерации, имеющие свои особенности.
23 Там же статья 54.
24 Там же статья 20.
25
1.2. Особенности формирования и исполнения местных
бюджетов
Бюджетная система России наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, как уже было отмечено ранее, включает около тринадцати тысяч бюджетов местных органов власти, от финансовых возможностей которых во многом зависят экономическое и социальное положение населения. Все проблемы, существующие во взаимоотношении Центра и субъектов РФ, многократно мультиплицируются на уровне местных бюджетов.
Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их бюджеты входят в консолидированные бюджеты субъектов РФ, и дефицит государственного бюджета прежде всего проявляется на уровне местных бюджетов25.
Местное самоуправление возможно лишь тогда, когда соответствующие органы власти имеют стабильные собственные или закреплённые за ними на долгосрочной основе доходы, а при их недостаточности имеют возможность, в случае необходимости, привлекать к покрытию бюджетных расходов заёмные средства, а также рассчитывать на финансовую помощь из других бюджетов26.
Для нормального функционирования финансов муниципального образования сегодня необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Грамотно построенный бюджетный процесс должен, прежде всего, основываться на тщательно организованном хозяйственном планировании развития территории муниципального образования, так как сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории. Исходя из этого необходимо четкое разделение категорий
25 Конституция Российской Федерации. - СПб., 1997. - с.4.
26 Алимурзаев
Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере
экономики.
//Российский экономический журнал. - 1999.-N3. -
С. 19-25.
26
расходов связанных с развитием, и текущие, а каждой группе расходов должны соответствовать суммарные объемы доходов.
Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям: а) налоги, б) неналоговые поступления, в) доходы от собственной хозяйственной деятельности, г) муниципальный кредит.
Третья и четвертая группа доходов напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно ими распорядиться.
Для анализа процессов, происходящих в сфере формирования доходов местных бюджетов России, необходимо рассмотреть динамику их объема, а также роль муниципалитетов в бюджетной системе России. Распределение "конечных" доходов между различными бюджетными уровнями представлено
в таблице 1.2.1.
Таблица 1.2.1.
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней
(в % к ВВП)27
Годы /бюджетные уровни
Федеральный бюджет
консолидированный бюджет регионов
Региональные бюджеты
Местные бюджеты
1996
10,8
15,0
4,9
10,2
1997
10,8
17,5
6,6
10,9
1998
9,7
15,1
6,3
8,75
1999
п,з
13,9
7Д
6,8
2000
14,6
15,1
8,7
6,4.
2001
15,1
14,3
7,8
6,5
2002
13,5
14,8
8,3
6,5
2003
13,8
14,6
8,4
6,8
Анализируя представленные данные, отметим, что после финансового кризиса 1998 г. соотношение различных уровней бюджетной системы России
27 Источник: Институт экономики города в докладе "Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах" на основе данных Минфина России, Госкомстата России.
27
существенно изменилось. Начиная с 1999 года наметилась тенденция роста федерального бюджета (с 10% до 15%) в структуре ВВП при существенном сокращении местных бюджетов с 10,2 в 1999 году до 6,5 в 2002 году.
Можно назвать несколько причин такой тенденции. Во-первых, произошло перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального центра, а именно прекращение практики "расщепления" НДС между бюджетами разных уровней в 2000 г. и изменения в налогообложении в добывающих отраслях промышленности. Во-вторых, сформировалась благоприятная конъюнктура на рынках энергоносителей, что способствовало росту налоговых поступлений и, прежде всего, в федеральный бюджет. В-третьих, после финансового кризиса 1998 г. увеличилась собираемость федеральных налогов, в результате чего была прекращена практика налоговых зачетов с федеральным бюджетом и уплаты налогов в неденежной форме и в 2000-2003 гг. сократилась кредиторская задолженность промышленных предприятий и организаций, в том числе задолженность перед федеральным бюджетом.
Еще одна особенность последних лет - сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета в пользу региональных бюджетов. Это обусловлено тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов28.
Как показывает динамика доходов местных бюджетов (табл. 1.2.2.), этот тезис не подтверждается. В 2002г. по сравнению с базисным - 1996г., при положительной динамике темпов роста доходов местных бюджетов, их доля в структуре консолидированного бюджета уменьшилась на 23%.
Сокращение доходов местных бюджетов в 1998 г. после роста в 1997 г. вызвано августовским (1998г.) кризисом, который привел к снижению
28 А. Чернявский / «Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002гг.» // Вопросы экономики 2003. №10.
28
финансовых поступлений от налогоплательщиков. Их падение в 1999 г. в значительной степени обусловлено изменением структуры распределения поступлений доходов регионального бюджета, что в значительной степени привело к ослаблению доходной базы бюджетов муниципальных образований.
Таблица 1.2.2.
Динамика доходов местных бюджетов в 1997—2002 гг. (в % к предыдущему году)29
Темпы роста бюджетов
доходов
местных
1997
1998
1999
2000
2001
2002
200
цепные
112,2
74,2
84,4
100,1
104,8
104,4
104,
5
базисные (1996
г. - 100%)
112,2
83,1
70,1
70,2
73,5
76,7
77,
1
Одна из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов -соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. В 1996-1999 гг. наблюдался, рост доли налоговых доходов в структуре доходов муниципалитетов и снижение доли финансовой помощи. В период с 1999-2003 гг. заметно уменьшение налоговых доходов и частичное увеличение финансовой помощи в местные бюджеты из вышестоящих (рис.1.2.1.).
1996г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Ш Налоговые доходы
Ш Неналоговые доходы
□ Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов
О Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов
Рис. 1.2.1. Укрупненная структура доходов местных бюджетов
в 1996-2003 гг. (в %)?()
зо |
"у Источник: Институт экономики города в докладе "Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах" на основе данных Минфина России. Госкомстата России.
Источник: данные Минфина РФ.
29
Зависимость муниципальных образований от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъектов РФ от дотаций из федерального бюджета. Статистические данные показывают, что наиболее самообеспечены в финансовом плане бюджеты областных городов, доля помощи из федерального бюджета в общей доходной части их бюджетов составляет в среднем 25 - 27%, в доходах районных бюджетов - 55-57 %, в бюджетах районных городов - 40-45%,. поселковых бюджетов - 50 % и сельских - 80%31.
Собственные доходы муниципалитетов формируются из суммы поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов (включая земельный) и неналоговых доходов. С учетом этого отметим, что собственные доходы муниципалитетов Российской Федерации в 1998-2000 гг. составляли 25—27,5% от общего объема доходов муниципалитетов. В 2002 г. их доля резко снизилась в связи с отменой налога на ЖКХ (табл. 1.2.3.).
Таблица 1.2.3. Структура доходов местных бюджетов РФ в 1996-2003 гг., в %32
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002.
2003
Налоговые доходы |59,8
60,5
63,8
69,7
68,2
61,5' J53,5
52,1
в том числе: |
НДС
7,1
7,5
7,9
6,8
5,3
о
b
0
налог на прибыль
11,5
9,3
9,1 !
14,6
13,5
16,7
10,9
11,8
подоходный налог |17,0
18,2
18,4 :
16,6
16,8
Щ ]
23,3
24,1
налога на имущество |9,2
8,9
10,0
7,8
6,2
6,7
7,1
7,3
налог с продаж ь
0,0
2,8
2,9
2,8
2,5
2,6
местные налоги fl 1,2.
11,2
13,4
14,9
5,1.........
3,1 ]
2,9
Неналоговые доходы |2,4
[2,2
3,7
3,6
3,5 1
4,3
6,0
6,2
Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов
37,8
37,3
32,5
26,7
28,3
34,2
40,5
41,4
Доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов
22,8
22,3
24,9
27,6
27,5
18,9
18,7
18,4
31 Данные Министерства Финансов РФ.
32 Без
налога на имущество физических лиц, но с земельным налогом. Данные о
поступлении местных налогов
в 1996 и 1997 гг. - оценочные. Источник: данные
Минфина России.
30
Долю собственных доходов в доходах местных бюджетов следует рассматривать как индикатор степени их фискальной автономии. В течение 1996-2000 гг. этот показатель практически не менялся. Некоторый его рост произошел в 2000-2001 гг., что вызвано усилением роли налога на прибыль и подоходного налога в формировании доходов местных бюджетов. В последние годы, особенно в 2003 году, произошло резкое снижение доли собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов. Это было обусловлено в основном налоговой реформой и введением в действие второй части Налогового кодекса.
Рассмотрим более подробно происходящие изменения в формировании и исполнении местного бюджета на примере г. Волжского Волгоградской области, который относится к категории среднего, в первую очередь по численности, развитию экономики, социальной сферы и т.д. Поэтому его пример является типичным, что повышает значимость результатов исследования с точки зрения их универсальности для огромного множества российских средних городов.
Таблица 1.2.4. Динамика полученных доходов по городу Волжскому в 1996—2003 гг.33
Год
Планируемые поступления, млн. руб.
Фактически получено, млн. руб.
Выполнение доходной части
бюджета, %
1996
290,4
263,9
90,9
1997
579,8
377,5
65,1
1998
411,5
400,6
97,4
1999
581,1
588,6
101,3
2000
834,8
786,9
94,3
2001
862,7
792,1
91,8
2002
1270,8
1187,9
93,4
2003
1262,0
1141,3
90,4
Падение реальных доходов бюджета г. Волжского объясняется ухудшением условий хозяйствования субъектов городской экономики. Рост
33 Составлено автором на основе данных Управления финансов по городу Волжскому.
31
убытков от деятельности промышленных предприятий и увеличение объемов их взаимной задолженности и соответственно снижение результатов финансовой деятельности не только перекрывали инфляционную составляющую в бюджетных доходах, но и привели к абсолютному уменьшению размеров бюджетных поступлений, в результате чего произошел недобор фактических доходов за период с 1996 по 2003 гг. (табл. 1.2.4).
Анализируя данные, можно заметить, что только в 1999 г. реальные доходы оказались выше соответствующих показателей предыдущих лет (рис. 1.2.2), а план доходов был исполнен на 101,3%. Во всех последующих годах можно заметить негативную тенденцию уменьшения выполнения доходной части бюджета города Волжского.
Рис.1.2.2. Динамика доходов по г. Волжскому в 1996-2003гг. (млн. руб.).
На примере г. Волжского можно отметить резкое сокращение финансовой помощи в 2002 году, а в соотношении с налоговыми и неналоговыми доходами также можно отметить ее общее уменьшение на фоне незначительного роста данных видов доходов (табл. 1.2.5.).
Таблица 1.2.5. Структура доходов города Волжского в 2000-2003 гг.
Год
Налоговые доходы
Неналоговые доходы
Финансовая помощь из выше стоящих бюджетов
2000
735765
62610
36442
2001
736100
52700
43204
2002
1131936
57530
13993
2003
1098848
95180
65461
32
В структуре бюджета г. Волжского наиболее существенное место занимают налоговые доходы, причем в связи с изменениями в налоговом законодательстве их доля сократилась с 89,7 % в 1996г. до 87,06 % в 2003 г., что видно на рис. 1.2.3.
2000
2001
2002
2003
D Финансовая помощь из выше стоящих бюджетов В Неналоговые доходы ЕЭ Налоговые доходы
Рис. 1.2.3. Структура доходов города Волжского в 2000-2003 гг.
В отличие от общероссийской тенденции в г. Волжском наблюдается относительно положительная динамика структуры доходов муниципального образования, что наглядно видно на рис. 1.2.4.
В то же время необходимо отметить, что удельный вес местных налогов и неналоговых доходов незначителен, в результате чего город Волжский зависит от нормативов, устанавливаемых федеральными и региональными органами власти.
2000 2001 2002 2003
фоля местных налогов в общем объеме налоговых доходов]
Рис.1.2.4. Доля местных налогов в общем объеме налоговых доходов бюджета г. Волжского в 2000-2003 гг. (в %).
33
Рассмотрим еще два источника финансовых ресурсов муниципального образования: доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит, которые являются неналоговыми доходами местных бюджетов.
Основным источником их формирования является аренда недвижимого имущества. Однако доходы от этого источника имеют тенденцию к снижению и в 2002- 2003гг. по сравнению предыдущими годами упала в 1,3 -1,5 раза34.
Анализом выявлено, что основными причинами снижения доходов от аренды имущества являются, во-первых, увеличение льгот и перераспределение аренды в пользу льготируемых арендаторов. Во-вторых, в результате роста банкротства предприятий - арендаторов. С целью увеличения доходов от сдачи в аренду муниципального имущества администрацией города Волжского были проведены аукционы, но, вследствие неэффективной работы службы экономической безопасности, зачастую, право аренды на аукционных торгах получали несостоятельные арендаторы, а процедура расторжения договоров аренды по решению суда довольно длительна, что приводило к потере арендных платежей.
Следующим источником пополнения доходов бюджета могут быть доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, доля которых в формировании доходной части бюджета г. Волжского составляет незначительную величину, хотя и превышает общероссийский уровень почти в два раза (табл.1.2.6.).
Таблица 1.2.6.
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности в 2001-2003 гг. в % к общей сумме доходов35.
2001
2002
2003
Доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений муниципальных образований в целом по РФ
1,8%
2,2%
3,9%
Доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений по г. Волжскому
2,2%
2,62%
6,49%
34 Данные Минфина РФ и городского положения «О бюджете г. Волжского на 2002 год»
35 Составлено автором на основе данных Минфина РФ и Управления Финансов по г. Волжскому
34
Исходя из данных табл. 1.2.6. можно заметить небольшую положительную динамику роста доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений как в целом по России, так и по г. Волжскому, однако процент этих доходов незначителен в структуре доходов местных бюджетов, и они не играют существенную роль в формирования доходной части бюджета.
Возможным дополнительным доходным источником местных бюджетов может являться арендная плата за пользование земельными участками, однако, по данным Министерства Финансов РФ, этот показатель также не существенней и колеблется в пределах от 1,1% до 7% в крупных городах в общем объеме доходов.
Существенным источником формирования доходной части бюджета муниципального образования является муниципальный кредит, который получил широкое применение в зарубежной и российской практике.
На уровне г. Волжского существует программа внутренних заимствований. К сожалению, несмотря на рост данного вида источника доходов (от 5,8% в 2001г. до 15,1% в 2003г.), город использует муниципальный кредит для покрытия своих кассовых разрывов и для покрытия дефицита бюджета, а не для бюджетного развития.
15,О5%
20,00% 1
у"
12,50% __
15,00%
$,80%
10,00% 5,00%
<Я^Иоооооцоооооосоояяворр#4
кйяЯккккСяажккяю
ИПППГЕ ДоойовдеаддмйяжяДЩДД'
0,00% *™™=»™™~
2001
2002
2003
Рис.1.2.5. Объем муниципальных заимствований г. Волжского по отношению к общей сумме доходов за 2001-2003гг.
Если рассматривать муниципальный кредит как источник дополнительных денежных средств, то при сбалансированности бюджета эти средства можно направлять на инвестиции:
35
- в высокодоходные государственные и корпоративные ценные бумаги;
- в развитие рыночной инфраструктуры территории муниципалитета;
- в расширение и улучшение социально-бытовых услуг;
- в повышение благосостояния населения муниципалитета путем
выделения
дополнительных социальных выплат, надбавок к зарплате, снижением
платы за
коммунальные услуги и так далее.
На основе анализа динамики доходов местных бюджетов можно сделать ряд выводов:
1. Налоговые реформы посткризисного периода привели к
снижению
уровня фискальной автономии
муниципалитетов, в результате этого
значительно сократились источники
финансовых ресурсов для формирования
доходной части бюджета и возможности развития местного самоуправления.
2. Для повышения устойчивости и расширения самостоятельности
местных бюджетов следует увеличить в
их доходах долю собственных и
устойчивых регулирующих налогов при
одновременном сокращении доли
трансфертов, которые не
оказывают стимулирующего воздействия на
производство и порождают
иждивенчество. В перспективе развития
бюджетного и налогового законодательства необходимо сделать наиболее
чёткое и обоснованное разделение
налоговых поступлений в бюджеты разных
уровней и расширение финансирования
целевых программ, учитывающих
необходимость развития муниципальных
образований.
3. Согласно Конституции органы местного самоуправления
не являются
органами государственной власти, в
связи с чем из средств, поступающих от
налогообложения, государство призвано формировать только те
доходы
муниципального бюджета, которые
необходимы для финансирования
государственных полномочий, переданных «сверху» органам
местного
самоуправления. Полномочия органов
местного самоуправления, сверх
переданных государством, должны
обеспечиваться самостоятельно местными
органами власти за счет неналоговых
источников финансирования. Основные
36
из них - это доходы от использования, продажи, сдачи в аренду и приватизации муниципальной собственности, а также штрафы, пени, лицензионные сборы.
4. По мере развития рыночной экономики необходимо формировать муниципальный сектор в торговле, жилищном строительстве, бытовом обслуживании, создавать сеть муниципальных банков, трастовых и инвестиционных компаний, страховых и пенсионных фондов, создавать смешанные муниципально - частные предприятия, доходы которых могли бы стать важным и надёжным источником доходов местных бюджетов.
5. За годы реформирования бюджетных отношений в России произошли существенные изменения. В то же время все еще остаются нерешенными такие проблемы, как:
- преодоление дефицитности большинства бюджетов;
- повышение доли местных налогов в доходах местных бюджетов;
- разработка стабильных бюджетных нормативов;
- выработка
научно-обоснованных методов учёта территориальных
особенностей отдельных муниципальных образований и
принципов
предоставления финансовой помощи из
бюджетов верхних уровней;
- выравнивание уровней муниципальной бюджетной обеспеченности городов, районов, сельской администрации.
Решение перечисленных выше проблем способствовало бы развитию реального местного самоуправления, улучшению условий жизни людей, укреплению демократии и институтов гражданского общества.
Важной составляющей бюджетного процесса муниципального образования является исполнение его расходных полномочий, что придает бюджету законченный вид. Для представления более полной картины бюджетного процесса муниципального образования необходимо осуществить анализ процессов, происходивших в области расходных полномочий. Данные об укрупненной структуре расходов местных бюджетов в 1996-2003 гг. представлены на рисунке 1.2.7.
37
Можно сделать вывод о сравнительной устойчивости структуры функциональных расходов муниципалитетов. Финансовый кризис 1998 г. незначительно повлиял на структуру расходов муниципалитетов. Тем не менее, выделим ряд важных тенденций.
120т
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
□ ЖКХ
В Отрасли социально-культурной сферы
Ш Отрасли экономики ИУправление
□ Прочие расходы
Рис. 1.2.6. Укрупненная структура расходов местных бюджетов в Российской Федерации в 1996-2003 гг. (в %)36
Во-первых, монотонный рост расходов на образование и здравоохранение. За шесть лет в структуре расходов местных бюджетов их доля увеличилась почти в два раза.
Во-вторых, в первые годы посткризисного периода (1999-2000гг.) доля расходов местных бюджетов на ЖКХ стабилизировалась. Снижение доли затрат на ЖКХ в структуре расходов муниципалитетов в последние два года связано с тем, что с 2001 г. капитальные вложения по отрасли показываются как расходы по направлению "Промышленность и строительство".
Доля расходов местных бюджетов по этому направлению в 2001 г. существенно возросла (рис. 1.2.6.). Согласно данным Минфина об исполнении местных бюджетов в 2003 г., доля затрат на ЖКХ в структуре расходов местных бюджетов значительно снизилась, однако пока трудно однозначно утверждать, что наблюдается начало новой тенденции. В немалой степени этот процесс обусловлен принятием и реализацией правительственной программы по переходу на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
36 Источник: расчеты авторов на основе данных Минфина России.
38
В-третьих, возрастает значимость бюджетных расходов по социальным составляющим расходов, а именно: увеличение расходов местных бюджетов на образование, здравоохранение, социальную политику.
Если рассматривать данные тенденции на примере муниципального образования г. Волжского, то следует отметить, что в настоящее время наблюдается положительная динамика расходов бюджета, уровень которых в 1999 - 2003 гг. увеличился почти в 2 раза по сравнению с 1996 г. (рис. 12.7., табл. 12.7.).
1ЖКХ
3,9% -i
4,6»/.-л Г^'Г
7.8% S .. ""вЩЩШ
^Здравоохранение □ Образование
□ Социальная политика
щ
■РР
Н Транспорт
2 4,9%
1 5,2%
ЕИПравоо.хранение
ШГосударственное управление
Ш Культура
Рис. 1.2.7. Структура расходов бюджета г. Волжского (в среднем за
период с 1996 по 2000 гг.)
37
Таблица 1.2.7.
Структура расходов бюджетных <
:редств г. Волжского в
2001-2003гг.
Направление расходов
2001
2002
2003
тыс. руб.
%
тыс. руб.
%
i ыс. руб
%
ЖКХ
329054
35,6
373952
27,5
292926
22,1
Образование
211655
22,9
385307
2 к,:,
420559
31,8
Здравоохранение
169830
18,4
241186
17,8
261378
19,7
Социально-культурная сфера
79345
8,5
109864
8,1
104576
7,9
Государственное управление
62716
6,7
110107
8,1
99633
7,5
Транспорт
12435
1,3
20942
1,5
28142
2,1
Отрасли экономики
20337
2,2
46088
3,4
61605
6,0
Прочие расходы
40780
4,4
72003
5,3
44120
-1 -» j,j
Всего расходов
925192
100
1358561
100
1322089
100
Несмотря на то, что в 2000 г. доходы превышали расходы, данный факт не смог изменить сложившееся структурное несоответствие доходов и
Расходные статьи, удельный вес которых ниже 1.8 %. не указываются
39
расходов бюджета города. Вследствие недостаточности финансовых ресурсов почти 85 % доходов бюджета идет на финансирование текущих расходов -образования, ЖКХ, здравоохранения, социальной политики (рис. 1.2.8 табл.1.2.7.). Соответственно на развитие муниципалитета средства практически не выделяются, хотя именно развитие и формирование собственных доходных статей может помочь привлечению дополнительных финансовых ресурсов в муниципалитеты.
шжкх
Ш Образование
□ Здравоохранение
□ Социально-культурная
сфера
ШГосударственное
управление ШТранспорт
S Отрасли экономики Ш Прочие расходы
Рис. 1.2.8. Структура расходов бюджета г. Волжского за период с 2001
по 2003 гг.(в %)
В целом на основе изучения тенденций формирования и исполнения расходной части бюджета муниципального образования выявляется относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении последних шести лет, что свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.
Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества "федеральных мандатов", то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства (в ряде случаев и региональных правительств). В 1990-е годы они передавались муниципалитетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом объеме.
40
Ж^Й^НАЯ
Подобная практика помогала уменьшить дефицит федерального бюджета, поскольку средств на финансирование всех законодательно принятых социальных программ у государства не хватало.
Общий объем «необеспеченных федеральных мандатов» достиг в 2003г. 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%. Такая ситуация складывается по той причине, что фактическое распределение финансирования расходов не отражает разграничения полномочий и ответственности за формирование расходов, поскольку значительная часть расходов местных бюджетов регламентируется централизованно принимаемыми решениями.
В 1999-2003 гг. на федеральном уровне был реализован ряд мер, направленных на снижение финансово необеспеченных расходов местных бюджетов38. Так, было выполнено:
- перевод
в денежную форму льгот по оплате жилья и коммунальных услуг
военнослужащими и сотрудниками
правоохранительных органов с полным их
финансовым обеспечением начиная
с 1 июля 2001 года за счет средств
федерального бюджета; создание с 2001
года в составе федерального бюджета
Фонда компенсаций, за счет
субвенций и субсидий которого обеспечивается
финансирование территориальными
бюджетами Федеральных законов «О
государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О
социальной
защите инвалидов в Российской Федерации»,
а также ряда федеральных
законов, устанавливающих льготы для лиц, пострадавших от радиации;
- создание с 2002 года в составе
федерального бюджета Фонда
софинансирования социальных расходов. В 2002
году за счет средств данного
Фонда в среднем было профинансировано 11%
расходов территориальных
бюджетов на повышение заработной платы в
соответствии с Федеральным
законом «О тарифной ставке (окладе) первого
разряда Единой тарифной сетки
по оплате труда работников организаций
бюджетной сферы», а также 25%
расходов на выплату адресных жилищных
пособий населению.
38
Бирюков А.Г., Данчиков Е.А. Механизмы совершенствования бюджетной политики субнациональных
властей. //Финансы. - 2003.-№2, с.6
41
В то же время в 2000 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий возможность приостановки (отмены) действия законом о бюджете решений, не обеспеченных источниками финансирования.
В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок необходимых для их реализации бюджетных средств.
При формировании федерального бюджета в 2001 - 2003 годах был существенно сокращен либо приостановлен объем финансирования, предусмотренный принятыми федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Так, в 2001 году было приостановлено действие 87 нормативно- правовых актов (общим объемом 520,9 млрд. руб.), в 2002 году -120 (общим объемом 380, млрд. руб.), в 2003 году - 97 (общим объемом 1368,7 млрд. руб.)39.
В период с 1999 года по 2002 год был реализован ряд мер, направленных на разграничение доходных источников таких, как:
- закрепление Бюджетным кодексом Российской Федерации
распределения
между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Российской Федерации
доходов от налога на добычу полезных ископаемых;
- проведена централизация неравномерно размещенных доходов
(НДС и
акцизов на табачные изделия) с передачей в
консолидированные бюджеты
субъектов Российской Федерации более равномерно
размещенных и
немобильных доходных источников - 100% доходов от федерального налога на
доходы физических лиц, акцизов на водку и
ликеро-водочные изделия и 100%
Силуанов А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году. // Финансы. - 2003 - № 10. с.З.
42
земельного налога (до 2001 года 15% земельного налога зачислялось в федеральный бюджет), а также 60% акцизов на горюче-смазочные материалы.
Тем не менее, действующие федеральные и региональные законы (часть из которых была принята еще до 1992 г.) продолжают требовать от муниципальных образований исполнения расходных полномочий без предоставления им соответствующих финансовых ресурсов в необходимом объеме.
Основными федеральными законодательными актами, которые вызывают дополнительные расходы местных бюджетов, являются Законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации » и «Об образовании». Эти законы содержат требования к предоставлению льгот и субсидий на местном уровне отдельным категориям граждан. Местным органам власти вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов свыше 30 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 60 льгот.
Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 0.6.10.03, четко отделяет вопросы местного значения от государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления.
Государственные полномочия могут быть возложены на местное самоуправление только федеральными и региональными законами.
Новая версия закона не просто требует «передачи необходимых материальных и финансовых средств» для исполнения государственных полномочий на местном уровне, но устанавливает, что такие средства должны быть переданы в местный бюджет в виде субвенций (т.е. целевых трансфертов). Эта норма является ключевой в решении проблемы нефинансируемых мандатов, поскольку ранее вышестоящие органы власти использовали практику финансирования мандатов через нецелевые выравнивающие трансферты, при
43
расчете которых потребности нижестоящих бюджетов в финансировании решений, принятых наверху, лишь «принимались во внимание».
В новой редакции закона перечислены требования к федеральным и региональным законам, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу, в частности, относятся:
-
указание способа (методики) расчета
нормативов для определения
общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для
осуществления соответствующих полномочий;
-
указание порядка передачи в пользование и
(или) управление либо в
муниципальную собственность материальных
объектов в целях обеспечения
осуществления передаваемых полномочий.
Следует отметить, что неизбежным следствием целевого финансирования мандатов через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в бюджете субъекта федерации.
Данное утверждение означает, что значительная часть средств, которые до этого закреплялись за муниципальными образованиями в виде налоговых доходов, отныне должна будет сначала зачисляться в региональный бюджет, и уже потом передаваться в местные бюджеты, причем в виде целевых трансфертов. В итоге, по оценкам Института экономики города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9% доходов до 40-50%.
В результате произойдет существенное сокращение нецелевых средств бюджетов местного самоуправления, следствием чего станет сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами. В результате местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40 процентов бюджетных средств с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению, на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений.
44
1.3. Межбюджетное регулирование доходов и расходов муниципального образования
Проведение экономических реформ, переход к демократической и федеративной модели государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношений между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти в Российской Федерации.
«Процесс становления новых бюджетных отношений сопровождался адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за недостатка теоретических основ и методологии ее трансформации»40. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была практически невозможна. Вышеназванные факторы значительно ограничивали темпы социально-экономических преобразований в стране, ее регионах и отдельно взятых муниципальных образованиях.
Бюджетное регулирование социально-экономических процессов представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней. При этом в качестве субъектов бюджетного регулирования на региональном и местном уровнях выступают органы власти и управления субъектов РФ и органы местного самоуправления, а объектами - доходы и расходы бюджетных фондов субъектов РФ, муниципальных образований41.
Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий. Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных
40 Христенко
В. /Межбюджстные отношения и управление региональными финансами в РФ//Проблемы
теории
и практики управления//№1, 2003. С.9.
41 Пронина ЛИ. Местное самоуправление и межбюджетные отношения. //Финансы. - 2(К)3 -№ 8. с. К).
45
ресурсов. В широком смысле - это проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов страны42.
Существует две разновидности таких межбюджетных отношений.
Первая разновидность - это отношение, выстроенное по схеме «Российская Федерация, представляющая федеральный бюджет, - субъект Российской Федерации, представляющий бюджет субъекта Российской Федерации»43. Таким образом, данное отношение опосредует связь между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
Взаимосвязь федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении федерального бюджета, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для бюджетов субъектов Российской Федерации, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций, субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации44.
Вторая разновидность межбюджетных отношений - это отношение, выстроенное по схеме «субъект Российской Федерации, представляющий бюджет субъекта Российской Федерации, - муниципальное образование, представляющее местный бюджет». Таким образом, данное отношение опосредует связь между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами45.
Взаимосвязь бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении бюджета субъекта Российской Федерации, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для местных бюджетов, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций,
42 МатеюкВ.И.
Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.//Финансы. -
2000. - N
3. - С. 7.
43 Лапина
Г. и др. Местные сообщества и органы муниципального
управления - понять, чтобы
взаимодействовать. // Городское управление. - 2000. - N
8. - С.68.
44 Крупина
Т. Бюджеты муниципальных образований и бюджетное регулирование - Муниципальный
мир. 2000.
№3, с. 51.
45 Макаров
В., Глазырин М. - Новая экономическая самоорганизация муниципальных
образований// Экономист.
2003 №4 с.56.
46
субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований46.
Рассмотрим бюджетные отношения субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями, расположенными на территории данного субъекта.
Отношения в связке «бюджет субъекта Российской федерации - местный бюджет» во многом аналогичны отношениям «федеральный бюджет - бюджет субъекта Российской Федерации». Предусмотрены те же самые каналы финансового взаимодействия, а именно: а) установление для муниципальных бюджетов регулирующих налогов; б) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на безвозвратной основе в виде дотаций, субвенций, субсидий; в) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на возвратной основе в виде бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; г) выплата компенсации в режиме взаимных расчетов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом47.
Поскольку наиболее важной формой межбюджетного регулирования является нормативное отчисление от регулирующих доходов, появляется обоснованная необходимость более детального его рассмотрения в вопросах межбюджетного регулирования.
Доля регулирующих доходов в структуре бюджетов субъектов РФ зависит от двух составляющих: величины контингентов соответствующих федеральных налогов, мобилизуемых на данной территории и доли отчислений от них согласно действующему законодательству РФ48.
Нормативы отчислений от регулирующих доходов - достаточно подвижный инструмент в руках вышестоящего органа исполнительной власти. С его помощью формируется определенная структура доходов бюджетов
46 Музыченко
Л.М. Использование экономических методов в муниципальном управлении при
переходе к
рынку: Авторефер.дисс. - М., 1998. - 23 с.
47 Муниципальный
менеджмент: Учеб. пособие/ Под ред. Т.Г.Морозовой. - М.: Банки и биржи. ЮНИТИ.
1997. -
с. 164.
48 Финансы Учебник /
Родионова В М , Вавилов Ю Я , Гончаренко Л.И. и др., Под ред. Родионовой В. М.
-
М.Финансы и статистика, 1997 с -10.
47
районов, от которой во многом зависят условия мобилизации налоговых и неналоговых поступлений, условия сбалансированности доходов с расходами в процессе исполнения, объемы испрашиваемых ссуд и предоставляемой финансовой помощи. «Исходя из конкретной финансовой ситуации данного периода и специфических особенностей территории местные органы управления решают, какие налоги следует вводить, а от каких воздержаться. Местные налоги не имеют чисто фискального характера, скорее они определяются экономической политикой региона» .
В 2001 г. была принята «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», стратегической целью которой является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. К 2005 г. Программой предполагалось:
- законодательно закрепить основные доходные
источники (собственные
налоги, отчисления от налоговых поступлений)
за региональными и местными
бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в
соответствии с
установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
- сократить масштабы расщепления налоговых поступлений
между
уровнями бюджетной системы, предусматривая
при прочих равных условиях
зачисление 100 процентов поступлений
по определенным видам налогов и
сборов за бюджетом одного уровня;
- отказаться от практики
централизации поступлений по региональным и
местным налогам в вышестоящие
бюджеты;
- законодательно закрепить
на долгосрочной основе 100 процентов
поступлений по налогу на доходы
физических лиц за консолидированными
49 Бирюков А.Г. О практике использования дифференцированных нормативов распределения налогов и сборов между субъектами Российской Федерации. //Финансы. - 2003 №11. с. 17.
48
бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
- законодательно закрепить на
долгосрочной основе не менее 70
процентов поступлений
федерального налога на прибыль за
консолидированными бюджетами субъектов Российской
Федерации (с
разделением между региональными и местными
бюджетами, в том числе с
выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально
гарантированной и выравнивающей частей);
- установить зачисление в
бюджеты субъектов Российской Федерации 100
процентов платежей за
пользование общераспространенными природными
ресурсами с возможным последующим их
преобразованием в региональные
налоги (с разделением поступлений между региональными и
местными
бюджетами);
- провести
корректировку пропорций и механизма расщепления
поступлений налога с продаж между
региональными и местными бюджетами
(разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную
и выравнивающую части);
-
отменить налог на пользователей автодорог и
ввести региональный
транспортный налог;
-
заменить региональный налог на имущество
предприятий, местный
налог на имущество физических лиц и земельный
налог местным налогом на
недвижимость;
-
закрепить 100 процентов поступлений (за
исключением платежей в
государственные внебюджетные фонды) по
налогам на совокупный доход
(единому налогу на вмененный доход, единому
налогу, взимаемому в связи с
применением упрощенной системы
налогообложения, единому
сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением
полномочий органов власти местного
самоуправления по данным налоговым
49
режимам (Приложение 2 табл.1).
Сейчас налоговым законодательством установлено пять местных налогов и сборов - земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы, налог на рекламу.
Предстоящая реформа федеративных отношений и местного самоуправления предполагает уменьшение числа местных налогов с пяти до трех, что не может не привести объективно к уменьшению доходной базы местных бюджетов. Предполагается за местным уровнем власти закрепить имущественные налоги: налог на имущество физических лиц, земельный налог и налог на рекламу.
Приходится констатировать, что налог на имущество организаций будет сохранять статус регионального. Общеизвестно, что один из принципов реформы межбюджетных отношений, провозглашенных Правительством: «один налог - один бюджет», достаточно трудно реализуем.
Рассмотрим данную тенденцию на примере налога на имущество организаций. Сейчас он делится поровну между бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К 2005 г., по оценке Правительства, он будет составлять примерно 130 млрд. рублей. К тому же -это один из легко собираемых налогов. Автор не может согласиться с утверждением Правительства о том, что этот налог на имущество организаций должен быть региональным.
Налог на имущество организаций является одним из перспективных направлений повышения собственной доходной базы местных бюджетов, однако в настоящее время он делится поровну между бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Обоснованно и эффективно было бы закрепить его за местными бюджетами в размере 100%. Это положение определяется рядом следующих критериев: 1) данный налог является наиболее легко собираемым налогом в РФ; 2) этот налог имеет неравномерное распределение налоговой базы, и его закрепление на местах в размере 100% даст большой стимул к экономическому развитию территорий;
50
3) во многих странах налог на имущество организаций является основой налоговой базы местных бюджетов и зачисляется в местные бюджеты в 100% размере, т.к. именно местные власти могут влиять на развитие налоговой базы по этому налогу; 4) к 2005 г. по оценке Правительства сумма этого налога будет составлять примерно 130 млрд. рублей, что значительно повысит собственную доходную базу местных бюджетов. Поэтому, было бы обоснованно и целесообразно, перевести этот налог в статус местных налогов.
Налог на доходы физических лиц является важным инструментом разделения налоговых доходов между местными бюджетами и бюджетами субъектов Российской Федерации. В 2005 году 50% налога на доходы физических лиц должно закрепляться за местными бюджетами, при этом планируется закрепить на постоянной основе в размере 15% за бюджетами муниципальных районов, и в размере 15% за бюджетами поселений, и в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований 20% налога на доходы физических лиц передают местным бюджетам органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Передача этих 20% налога на доходы физических лиц возможна по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений. Это объясняется, во-первых, необходимостью разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней, во-вторых, необходимостью определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных нормативов отчислений от данного налога, в том числе - перераспределить значительную часть поступлений налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан.
Проделанный анализ позволил предложить к законодательному закреплению на постоянной основе 60% данного налога за местными бюджетами, при этом 40% - за бюджетами поселений как за наиболее
51
приближенным к населению уровнем власти, и 30% - за бюджетами муниципальных районов, что обуславливается: 1) простой собираемости данного налога поселений и муниципальных районов; 2) трудностью, затратностью и длительностью подготовительной стадии собираемости данных для перераспределения предлагаемых дифференцированных 20%средств из субъектов РФ; 3) неравномерностью бюджетного распределения (одни муниципалитеты получат 35%, другие -15%); 4) к 2005 году поступления от этого налога планируются в размере примерно 100 млрд. рублей, что покрыло бы примерно половину расходных обязательств поселений, которые в 2005 году прогнозируются на уровне примерно 215 млрд. рублей.
Земельный налог является самым крупным налогом, который формирует доходную базу местных бюджетов. Сейчас на местном уровне остается 50% поступлений от этого налога, остальные 50 % распределяются между федеральным и региональными бюджетами. Реформа этого налога должна проводиться постепенно, что обусловлено проведением большой подготовительной работы, которая заключается в рыночной оценке земли, и как промежуточного варианта - определения ее кадастровой стоимости, дифференциации ставок земельного налога, установления льгот по определенным категориям земель и для определенных категорий собственников.
Необходимо отметить, что налог на недвижимость, которая является имущественным комплексом (15 ст. Налогового кодекса) еще не введен. Его введение требует также огромной подготовительной работы по оценке недвижимости (сейчас такой эксперимент проводится в городах Новгороде и Твери). По всей видимости, налог на недвижимость будет вводиться поэтапно, по мере готовности субъектов Российской Федерации. По предварительным оценкам при введении на всей территории страны он может составить к 2005г. 170 млрд. рублей (хотя эта цифра ориентировочна и нуждается в корректировке). Поэтому при его введении на всей территории этот налог станет основой доходной базы бюджетов поселений.
52
Следующей немаловажной составляющей межбюджетного регулирования местных бюджетов является оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, которое может быть осуществлено в следующих формах50:
- предоставление из фондов финансовой
поддержки муниципальных
образований субъектов Российской Федерации,
образуемых в их бюджетах,
финансовой помощи на выравнивание
уровня минимальной бюджетной
обеспеченности муниципальных образований с целью
обеспечения
финансирования минимальных государственных социальных
стандартов,
ответственность за финансирование которых
возложена на органы местного
самоуправления;
- предоставление субвенций на финансирование
отдельных целевых
расходов;
- в
иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством субъекта
Российской Федерации.
Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.
Источником предоставления финансовой помощи местным бюджетам, как правило, выступает Фонд финансовой поддержки местных бюджетов, создаваемый в рамках бюджета субъекта Российской Федерации.
Проиллюстрируем характер межбюджетных отношений, складывающихся между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями на примере Волгоградской области.
В соответствии с Законом Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области»51 оказание финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета может быть осуществлено в виде:
50 Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее рачвития. //Финансы. - 2003 № 7, с.7.
51 О
бюджетном процессе в Волгоградской области. Закон Волгоградской области от
13.07.2001 № 566-ОД
(принят
обл. Думой 28.06.2001). //Волгоградская правда. 2001. №153.
53
-финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
- субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
- средств, передаваемых по взаимным расчетам в
процессе исполнения
бюджета;
- бюджетных ссуд на покрытие временных
кассовых разрывов,
возникающих при исполнении местных бюджетов.
При формировании межбюджетных отношений используется единая методика определения потребности местных бюджетов в получении финансовой помощи из областного бюджета ко всем муниципальным образованиям.
Расходы областного и местных бюджетов планируются исходя из доходных возможностей консолидированного бюджета, включающих безвозмездные перечисления из федерального (областного) бюджета, отчисления от федеральных и республиканских налогов и сборов, закрепляемых в качестве гарантий выполнения минимальных государственных стандартов.
Показатели межбюджетных отношений (объемы средств бюджетного регулирования местных бюджетов), учтенные при формировании местных бюджетов, подлежат согласованию с органами областного управления.
Фонд финансовой поддержки местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и областных налоговых доходов, поступающих в областной бюджет.
Размер средств финансовой помощи каждому местному бюджету устанавливается в абсолютной сумме и утверждается законом Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год.
54
Определение объема финансовых средств, передаваемых в местные бюджеты, производится на основе формализированного расчета Фонда финансовой поддержки местных бюджетов.
Методика формирования и распределения Фонда финансовой поддержки местных бюджетов основывается на выравнивании среднедушевых доходов территорий с учетом объективных различий в стоимости оказываемых муниципальными образованиями бюджетных услуг и состоит из четырех этапов52.
На первом этапе на основе показателей прогноза социально-экономического развития территорий на очередной финансовый год определяется оценка налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты.
На втором этапе определяются прогнозные доходы местных бюджетов, включающие собственные доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и областных регулирующих налогов и сборов по нормативам, устанавливаемым ежегодно при утверждении областного бюджета.
Законом Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год за муниципальными образованиями могут быть установлены на постоянной основе или долгосрочной (не менее трех лет) основе единые нормативы отчислений от регулирующих налогов. Данное положение не применяется в отношении муниципальных образований, бюджетная обеспеченность которых собственными доходами превышает среднеобластной уровень бюджетной обеспеченности.
На третьем этапе среднедушевые бюджетные расходы территорий приводятся к сопоставимому виду с применением индекса бюджетных расходов, показывающего, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данной территории по сравнению со средним по Волгоградской области уровнем.
52 Берг О. В. Местные финансы: основные проблемы. // Финансы и кредит. - 2002. - №13. - С. 17.
55
На четвертом этапе производится распределение Фонда финансовой поддержки местных бюджетов по территориям пропорционально отклонению среднедушевых приведенных доходов от среднеобластного уровня.
В настоящее время необходимо совершенствование самой методики распределения фонда, для чего:
- во-первых, показатель минимальной бюджетной обеспеченности целесообразно корректировать на величину поправочных коэффициентов на внутрирегиональные экономические, географические, климатические различия, демографический фактор:
Бмин хЧ х Пд (1.3.1.), где
Пд - поправочный коэффициент на особенности муниципальных образований (в т.ч. демографический фактор);
во-вторых, предусмотреть дифференцированный порядок предоставления средств из ФФПМО. Так, предоставлять средства из ФФПМО муниципальным образованиям, имеющим контингент мобилизации собственных доходов выше 85-90%.
-
в-третьих, при мобилизации собственных
доходов меньше чем на 85%
предоставление средств из ФФПМО
производить дифференцировано с
применением понижающих коэффициентов 0,1-0,2.
Это заинтересует органы
местного самоуправления в мобилизации
собственных доходных источников.
- в-четвертых, необходимо разграничивать финансовую помощь
субъектам
РФ и муниципальным образованиям от
компенсации на финансирование
социальных расходов, предусмотренных
законодательством фактическое
увеличение собственных доходов местных
бюджетов в текущем финансовом
году, явившееся результатом
эффективного управления бюджетными
ресурсами на территории муниципального
образования, так как оно не может
служить основанием для снижения на следующий
финансовый год органами
государственной власти субъектов РФ
нормативов отчислений (в процентах) от
регулирующих доходов в местные бюджеты, а
также долей (в процентах)
средств муниципальных образований,
выделяемых из ФФПМО.
56
Субвенции и субсидии местным бюджетам Волгоградской области предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно: а) расходов по федеральным и областным целевым программам; б) капитальных расходов; в) расходов, передаваемых из федерального и областного бюджетов; г) иных целевых расходов.
В местные бюджеты могут быть преданы средства на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов Волгоградской области, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований. Перечисленные средства должны являться объектами дополнительного контроля.
В целях осуществления контроля за рациональным использованием финансовой помощи муниципалитетам автор предлагает применять комплекс условий, обязательных для исполнения теми муниципальными образованиями, которые претендуют на получение средств региональной финансовой поддержки:
-полное погашение задолженности по заработной плате в бюджетной сфере при ее наличии путем направления муниципальными образованиями на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений не менее 40% собственных доходов и текущей финансовой помощи и всех 100% дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета;
-осуществление жесткого контроля за дополнительной финансовой помощью и адресными жилищными субсидиями;
-обязательное исполнение бюджетов высокодотационных муниципальных образований через системы федерального и муниципального казначейства.
57
Для совершенствования существующей модели бюджетного регулирования на уровне местного самоуправления повсеместно в РФ и в Волгоградской области необходимо:
-
законодательно закрепить финансовое
обеспечение компетенции по
расходам за различными звеньями бюджетной
системы на долговременной
основе;
-
поставить в зависимость получаемую
муниципалитетами финансовую
помощь (трансферты) от выполняемых ими
социально-экономических пока
зателей и условий заключаемых соглашений;
-
проведение бюджетного регулирования с учетом
параметров баланса
финансовых ресурсов территории и др.
Такие условия влекут усложнение процессов принятия решений по управлению бюджетом муниципального образования. Это усложнение усугубляется случайным характером как поступления денежных средств в бюджет муниципального образования, так и их расходования.
Наряду с совершенствованием механизма бюджетного выравнивания на муниципальном уровне необходимы:
-модернизация межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;
-совершенствование нормативно-правовой базы бюджетного процесса.
Ряд новых положений в сфере межбюджетных отношений введено новым законом № 131 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03.
Большим достижением новой версии ФЗ № 131 является требование о закреплении субъектом федерации за каждым городским округом и муниципальным районом единых нормативов от «регулирующих» федеральных и региональных налогов, причем на неограниченный срок. На муниципальный район возлагаются аналогичные полномочия в отношении поселенческих муниципальных образований.
Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новая редакция закона предлагает создание
58
целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены:
-региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта,
-региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта,
-районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.
Все эти фонды создаются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам.
Необходимость использования для выравнивания трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например, о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т.п.
Средства всех фондов должны распределяться согласованно, на каждом шаге необходимо учитывать результаты предыдущего, поэтому последовательность распределения фондов должна быть следующей: сначала субъект федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности.
Новая редакция закона устанавливает очень конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное
59
ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические расходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т.п.
Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта федерации.
Существенной новацией по сравнению с действовавшей до сих пор практикой межбюджетных отношений на субнациональном уровне является законодательное разрешение использовать так называемые «отрицательные трансферты». Суть «отрицательных трансфертов» состоит в следующем: если бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования в два раза превышает средний по региону уровень (для однотипных муниципальных образований), закон субъекта федерации может установить, что такой муниципалитет обязан перечислить субвенцию в бюджет субъекта федерации с целью последующего ее использования для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Причем, если муниципалитет не выполнит этого требования, соответствующая часть доходов от местных налогов и сборов может быть централизована в региональный бюджет без согласия муниципального образования. Альтернативно может быть соответственно снижен норматив отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Размер такой субвенции не должен превышать 50% от превышения муниципалитетом двукратного уровня средней по региону бюджетной обеспеченности. Возможность взыскания таких субвенций («отрицательные
60
трансферты») позволит закреплять за местными бюджетами более высокие единые нормативы отчислений от регулирующих налогов.
Новая редакция закона значительно сужает возможности субъекта федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования. Расчет таких нормативов в этом случае становится простым и прозрачным.
Реализация вышеизложенных положений в рамках реформирования межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями позволит:
-
закрепить за каждым уровнем власти в регионе
свойственные сугубо
ему расходные обязательства и доходные
источники;
-
повысить ответственность каждого уровня власти
за возложенные на
них доходные и расходные полномочия;
- сформировать территориальные границы районных и
поселенческих
муниципальных образований таким образом,
чтобы их доходные источники в
максимальной степени соответствовали возложенным
на них расходным
полномочиям;
-
сократить объемы передаваемой из
бюджета субъекта Федерации
финансовой помощи на местный уровень в целях
выравнивания бюджетной
обеспеченности;
-
стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления
бюджетными средствами на территории
проживания.
Таким образом, по проведенному исследованию основ формирования бюджетных ресурсов в муниципальных образованиях можно сделать ряд выводов, а именно:
1. В настоящее время местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие муниципальных образований, при этом решение
61
финансовых вопросов внутри муниципального образования должно быть направлено на развитие, которое, в свою очередь, должно быть комплексным, на основе научного и практически накопленного опыта.
2. Муниципальные финансы образуются из трех основных источников:
государственных средств, собственных
и заемных средств, соотношение и
объем которых в структуре местных
финансов определяет самостоятельность
данного муниципального образования.
3.
В настоящее время в России происходит
реформирование и
значительная модернизация местного
самоуправления, первым шагом к
которой стало принятие новой редакции
Федерального Закона №131-Ф3 "Об
общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", принятой 6 октября
2003 г, где предусматриваются меры по
реформированию системы муниципальных финансов,
имеющих как
положительную, так и
отрицательную оценку, а также внесению
соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый
кодексы.
4.
По мере совершенствования бюджетного
процесса, несмотря на
значительное количество нерешенных проблем, бюджет муниципального
образования может характеризоваться
равновесием в результате обеспечения
соответствия доходных и расходных полномочий.
5. Наблюдается общее сокращение налоговых (в среднем с 90% до 70%) и
неналоговых доходов в структуре
доходов муниципальных образований. Доля
собственных доходов местных бюджетов,
которая включает в себя местные
налоги и неналоговые доходы,
колеблется от 15% до 30%, вследствие чего
муниципальные образования
зависят от нормативов, устанавливаемых
федеральными и региональными властями. Доходы от
собственной
хозяйственной деятельности за период с 2000
по 2003 гг. в среднем возросли с
2,1% до 6,7%, однако
говорить о значительности данного источника в
структуре доходов местных бюджетов пока еще рано. Муниципальный кредит в
большинстве случаев используется для
покрытия дефицита бюджета, а не
62
направляется на развитие промышленной, инвестиционной, рыночной сфер экономики городов.
6. При установлении функциональной структуры расходов местных
бюджетов происходит общее уменьшение
расходов на ЖКХ, обусловленное
проводимой правительственной
программой; одновременное увеличение
расходов на здравоохранение, образование и управление. Заметна общая
тенденция: увеличение финансирования текущих расходов и практически
полное сокращение расходов на развитие муниципалитетов.
7. Заложены основы эффективной системы межбюджетных
отношений, что
позволило сконцентрировать финансовые ресурсы для
безусловного
исполнения социально значимых расходов,
включая оплату труда работников
бюджетной сферы, снижать годами
накопившуюся задолженность местных
бюджетов, а ряд долгов полностью ликвидировать.
63
Глава II. Управление расходами бюджета муниципального
образования
2.1. Распределение бюджетных средств на целевое финансирование социально значимых расходов муниципального
образования
Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год53.
Местные органы власти обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным природопользованием54. Финансовой основой этой деятельности выступают бюджеты соответствующих органов управления, средства которых позволяют целенаправленно воздействовать на территориальную инфраструктуру. Поэтому совершенствование системы бюджетного финансирования затрат муниципальных образований является проблемой перманентного характера.
Бюджетная классификация различных стран выделяет две основные группы расходов: обязательные и необязательные.
К обязательным расходам относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития55. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.
К необязательным расходам относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы местного самоуправления населением или самими
Барский А. и др. Финансовая база местного самоуправления.//Вопросы экономики. - 1999. - N 3. - С. 34.
54
Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарии к отдельным нормам федерального законодательства // М.: Муниципальная власть, 1999. с. 38.
Воронин А.Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособие. - М.: Дело. 1998. - с. 49
64
органами местного самоуправления исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют .
Кроме того, расходная часть бюджета делится на текущие расходы и расходы на развитие. Такая классификация позволяет определить и оценить динамику развития муниципального образования.
В России текущие расходы муниципальных составляют около 85% всех расходов местных бюджетов, что позволяет качественно и количественно поддерживать социально-экономические параметры территории на должном уровне.
Качественная сторона воздействия предполагает активное влияние различных видов бюджетного финансирования на интересы различных субъектов хозяйствования57.
Количественное влияние местных бюджетов на уровень территориального социально-экономического развития характеризуется пропорциями
со
мобилизуемых, распределяемых и используемых ими финансовых ресурсов . Изменяя размеры финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении субъектов хозяйствования, административно-территориальных единиц, устанавливая направления наиболее эффективного вложения средств, добиваясь распределения финансовых ресурсов в соответствии с намеченными целями, местные органы самоуправления могут воздействовать на территориальное развитие в желаемом направлении.
Масштабность и действенность количественного и качественного влияния местного бюджета на социально-экономические процессы на территории муниципального образования определяется рациональным распределением имеющихся денежных ресурсов для бесперебойного финансирования мероприятий по развитию местного хозяйства и удовлетворению потребностей населения в социально-культурном и бытовом обслуживании .
56 Там же с. 51.
57 Берг О. В.
Направления повышения эффективности бюджетных отношений в муниципальных
образованиях.
// Финансы и кредит. - 2002. -№16. - С. 47.
58 Там же с.48.
59 Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления. // СОЦИС - 2002. -N11. - С. 26-29.
65
Органы местного самоуправления, используя бюджетные рычаги, могут активно влиять на размещение предприятий различных отраслей народного хозяйства, развитие социальной инфраструктуры на подведомственной им территории.
Общая динамика структуры расходов бюджетов муниципальных образований в РФ рассмотрена в первой главе диссертационного исследования. С целью подкрепления изложенных выше положений рассмотрим практику использования основных целевых статей расходов муниципальных образований на примере города Волжского, являющегося типичным представителем большинства средних городов в РФ (табл.2.1.1.).
|
60 |
Таблица 2.1.1.
Структура расходов бюджета г. Волжского в 2001-2003 гг.
Статьи расходов
Удельн!
>ш вес в общей сумме расходов (в%)
2001
2002
2003
Образование
22,9
28,3
31,8
Жилищно-коммунальное хозяйство
35,6
27,5
22,1
Здравоохранение и физическая культура
18,4
17,8
19,7
Социальная политика
8,5
8,1
7,9
Расходы на госуправление
6,7
8,1
7,5
Капитальное строительство
4,2
5,9
6,0
Поддержка отраслей (промышленности, сельского хозяйства)
2,4
2,8
2,9
Транспорт, дорожное хозяйство
1,3
1,5
2,1
Всего расходов
100
100
100
^Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов по г. Болжскому.
Структура расходов бюджета г. Волжского, сложившаяся к началу 2004 года наглядно показывает приоритеты в финансировании различных отраслей.
Рассмотрим более детально статьи расходов бюджета г. Волжского, которые занимают наибольший удельный вес в общей сумме расходов.
60 Составлено автором на основе данных Управления Финансов по г. Волжскому.
66
Финансирование системы образования как одной из наиболее приоритетных и значимых по объему предоставляемых услуг социальной сферы традиционно является существенной часть всех бюджетных расходов муниципального образования. Расходы по данной статье в среднем по России составили 27,4% муниципальных расходов в 2001г. и существенно изменились в 2003 (30,1%), однако с учетом капитального строительства можно предположить их дальнейший рост примерно на 1,7%.
Уровень расходов в этой сфере по г. Волжскому увеличился с 18,3% в 1996 году до 31,8 в 2003 году. Рассмотрим динамику исполнения расходной части бюджета по разделу образование (табл.2.1.2.).
Таблица 2.1.2. Динамика расходов на образование г. Волжского в 2001-2003 гг.
Статьи
2001
2002
2003
расходов на образование
Наз начено (тыс. руб.)
Испол нено (тыс. руб.)
Испол нено в%
Наз начено (тыс. РУб.)
Испол нено (тыс.
руб.)
Испол нено в%
Наз начено (тыс. руб.)
Испол нено (тыс.
руб.)
Исполн ено в%
Всего
211655
203625
96,2
385307
339461
88,1
442129
428240
96,9
В том числе:
Дошкольное образование
54300
55927
103,1
99349
90688
91,3
116790
113867
97,5
Общее образование
131744
124103
94,2
246135
212406
86,3
278487
268248
96,3
Начальное профессиона льное образования
32
31
96,9
Среднее профессиона льное образование
2740
2165
79,01
3829
3250
84,9
4591
4039
88,1
Переподготов ка и повышение квалификации
Высшее профессиона льное образование
5621
4531
80,6
6731
6039
89,7
6079
6452
106,1
Прочие расходы на образование
17218
16868
98,1
29263
27078
92,5
36182
35634
98,5
Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов по г. Волжскому.
67
Из таблицы 2.1.1. видно, что исполнение расходных полномочий в части финансирования образования за рассматриваемый период (2001-2003гг.) не происходит в полном объеме, так как муниципалитету не хватает собственных средств, а также источников их пополнения.
За рассматриваемый период можно отметить положительную тенденцию роста расходов в сфере образования, при этом более 80% расходов данной сферы приходится на дошкольное и общее образование (рис.2.1.1).
ЕЭ Дошкольное образование Н Общее образование
□ Начальное профессиональное
образование И Среднее профессиональное
образование В Высшее образование
ЕЗ Прочие расходы на образование
Рис. 2.1.1. Структура расходов бюджета г. Волжского на образование в
2001-2003гг (в %).
Однако следует отметить, что в г. Волжском существует значительная дифференциация образовательных учреждений, что значительно осложняет разработку единых подходов к управлению бюджетными расходами в сфере образования.
Учитывая затратность (более подробно статьи расходов бюджета г. Волжского на образование представлены в Приложении 1) и наибольший удельный вес расходов на образование в бюджете города, а также безусловную социальную значимость отрасли образования для муниципальных образований, реформирование управления финансами в данной отрасли должно строится, прежде всего, на системе нормативно-целевого подхода к определению текущих расходов на образование в расчете на одного обучающегося или воспитанника, которая призвана обеспечить.
68
- "прозрачность" распределения финансовых ресурсов;
- соблюдение действующих федеральных
и областных норм и
нормативов в вопросах финансового обеспечения отрасли;
- обеспечение
единых возможностей населения области по финансовому
обеспечению текущих расходов образовательного процесса.
Таким образом, с учетом изученной тенденции финансирования сферы образования учреждений на уровне местного самоуправления, в том числе и г. Волжского, следует продолжить работу по дальнейшему совершенствованию действующих, а также разработку новых нормативов финансового обеспечения образовательных учреждений. При этом следует выделить основные направления реформирования управления бюджетными расходами в этой сфере, которые включают в себя:
1. Разработку предложений по оптимизации
структуры затрат на
образование и нормативной базы планирования расходов на образование, в
т.ч.
переход на подушевое финансирование на
муниципальном уровне и на уровне
образовательного учреждения.
2. Организацию эксперимента в городе
по самостоятельному
распределению всех выделенных на
образование бюджетных ассигнований,
рассчитанных на основе подушевых
нормативов.
3.
Разработку и внедрение показателей и
процедур оценки эффективности
бюджетных расходов, включая комплексный
анализ целей и результатов
расходования бюджетных средств, а также
эффективности использования
бюджетных ресурсов с точки зрения получения качественных
образовательных
услуг.
4.
Разработку и законодательное закрепление
порядка распространения
принципа подушевого бюджетного финансирования услуг в сфере
образования
на негосударственные образовательные
учреждения.
5.
Создание организационно-экономических и
финансовых механизмов,
которые должны обеспечивать:
69
- организационное
отделение текущего финансирования отрасли от
средств, направляемых на развитие
образования;
выявление приоритетов в развитии системы образования и концентрацию ресурсов на их достижении;
- определение рациональных объемов бюджетных средств,
направляемых
на развитие системы образования с учетом как
потребностей в них, так и
возможностей бюджетов всех уровней;
- эффективное использование средств, выделяемых на нужды
развития
системы образования;
- гибкое реагирование системы финансирования отрасли на изменения
макроэкономической среды;
-
интеграцию бюджетных и внебюджетных средств в
целях реализации
государственной и региональной политики в развитии сферы
образования;
обеспечение эффективной федеральной поддержки развития региональной и муниципальных систем образования.
- финансирование расходов на развитие образовательных учреждений
из
фонда муниципального развития,
средства которого направляются на
капитальный ремонт и
приобретение оборудования через бюджеты
муниципальных образований.
Выбранные направления реформирования позволят перенацелить систему финансирования на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов и обеспечить концентрацию финансовых средств на приоритетные направления развития образования.
По мнению автора, с учетом специфики системы образования в РФ и на примере г. Волжского, а также в соответствии с целевым назначением следует пересмотреть следующие основные направления расходования средств бюджета в этой сфере не только на текущие расходы, но и на их развитие, а именно:
- финансирование
целевых федеральных и региональных программ и
проектов развития системы
образования из этих бюджетов;
70
- адресную
поддержку наиболее перспективных и приоритетных
инновационных и инвестиционных
проектов развития системы образования и
образовательных учреждений;
- финансовое обеспечение
распространения результатов этих проектов,
внедряемых на различных уровнях образовательного процесса,
включая
развитие и совершенствование образовательных
программ и образовательных
стандартов, сети реализующих
их образовательных учреждений, системы
управления образованием, кадрового потенциала.
Бюджет развития системы образования местного самоуправления (в том числе и в г. Волжском) должен быть исполнен на основе программно-целевого принципа, что предусматривает в первую очередь:
- определение целей развития системы образования в
масштабах области,
отдельного муниципального образования, а также
образовательного
учреждения;
- разработку
соответствующих программ, реализация которых приведет к
достижению поставленных целей;
- мониторинг хода выполнения программ в соответствии с их
целями и
задачами;
- согласование
и координацию программ, реализующих цели и задачи
государственной и региональной политики в сфере образования.
В отличие от текущих расходов на образование, формирование бюджета развития на эти расходы должно быть организовано обособленно от текущего финансирования и определяться на основе долгосрочного бюджетного планирования, анализа потребностей в средствах на развитие отрасли и возможностей бюджета города.
Бюджет развития в рамках программно - целевого принципа позволяет аккумулировать средства из разных источников финансирования, объединяя бюджетные и внебюджетные средства в процессе достижения поставленных целей.
71
По мнению автора, реализация целевого подхода в рамках бюджета развития муниципальных расходов на образование позволит:
1.
создать организационные условия и правовые
основы для интеграции
бюджетных и внебюджетных средств;
2.
повысить заинтересованность участников в
объединении средств для
достижения общей значимой цели;
3. более эффективно использовать финансовые ресурсы города;
4. сконцентрировать финансовые ресурсы местного бюджета на
достижении приоритетных для системы образования целей.
Весомый удельный вес в расходах местного бюджета, кроме образования и здравоохранения, также традиционно занимает ЖКХ.
Из расходов на ЖКХ в большинстве случаев финансируются следующие виды затрат:
- бюджетные
дотации на жилищно-коммунальные услуги, связанные с
неполным покрытием данных расходов
населением (обычно они отражаются
по двум подстатьям: убытки
предприятий ЖКХ и возмещение разницы в ценах
на тепловую энергию);
-льготы;
- жилищные субсидии низко доходным домохозяйствам;
- благоустройство;
-
капитальные расходы
(капитальный ремонт, капитальное
строительство).
Основные расходы по этой статье направляются на дотирование текущей деятельности жилищно-коммунальных предприятий, трансферты населению составляют незначительную величину.
Рассмотрим финансирование жилищно-коммунального хозяйства на примере г. Волжского за период с 2001 по 2003 гг. (табл.2.1.3., рис.2.1.2.).
72
Таблица 2.1.3. Структура финансирования ЖКХ г. Волжского в 2001-2003гг.
Расходные статьи
2001
2002
2003
ЖКХ
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к испол нению
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к исполн ению
Назна чено (тыс. руб)
Испол нено (тыс. руб.)
В%к испол Не нию
Финансирование ЖКХ всего
329054
317172
96,4
373951
329660,1
88,2
467017
458634,8
98.2
Убытки по услугам населению, в том числе:
Жилищное хозяйство
78689
75255
95,6
95525
82244,2
86,1
73853
75852,2
102,7
теплоснабжение
186588
184474
98,9
147700
134073,6
90.8
218225
213627, 7
97,9
водоснабжение
1662
1512
91,0
1874
1874
100
3558
3558
100
канализация
1778
1778
100
2690
2690
100
5085
5085
100
расходы на прочие структуры КХ
170
142
83,5
ПО
94,3
85,7
200
200
100
Прочие субсидии
100
0
0,0
4561,8
4275,6
93.7
50664
42940
84.8
Трансферты населению
12998
11101
85,4
53331
38165,3
71.56
58234
58185.7
99.9
Капитальный ремонт жилфонда
8000
7129
89,1
5252
3748,2
71,4
3732
1484.5
39.8
Капитальный ремонт объектов коммун-го назначения
1251
1129
90,2
2869
1869
65,1
3611
1834,2
50.8
Прочий капитальный ремонт
370
222
60.0
0
0
0
8041
6355,1
79.03
Благоустройство
37448
34430
91,9
60039
51597.9
85.9
40144
39876
99.3
Реформа ЖКХ
0
0
0
0
0
0
1000
750
75
Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов по г. Волжскому.
В % к выполнению плана
2001
2002
2003
Ш теплоснабжение
водоснабжение О канализация D благоустройство
трансферты населению
Рис. 2.1.2. Динамика расходов бюджета на ЖКХ г.Волжского в 2001-2003гг.
73
Анализируя данные табл. 2.1.3. и рис.2.1.2., можно отметить, что за рассматриваемый период наблюдается положительная динамика исполнения бюджета г. Волжского в части расходов на ЖКХ, практически по всем показателям.
Рассматривая данные табл. 2.1.4., можно отметить, что вследствие проводимой жилищно-коммунальной реформы, местные органы власти получили право самостоятельно устанавливать тарифы платежей за жилищно-коммунальные услуги, что позволило им, с учетом конкретных условий (платежеспособность населения, возможности местного бюджета и др.), производить постепенное повышение указанных тарифов.
Таблица 2.1.4.
Структура средств, выделенных из бюджета г. Волжского в 2003 году на финансирование программы "Реформа ЖКХ"
№ п/п
Наименование расходов
Назначено тыс. руб.
Исполнено тыс. руб.
% выполнения
1
Организация работы по созданию ТСЖ и кондоминиумов
480,0
480,0
100,0
2
Техническая инвентаризация жилых домов, входящих в состав
124,5
114,7
92,1
3
Оформление дел и кадастровых планов на земельные участки, входящие в состав кондоминиумов
240,0
128,2
53,4
4
Государственная регистрация кондоминиумов
107,5
0,0
0,0
5
Государственная регистрация ТСЖ
48
27,1
56,5
6
Итого по прочим субсидиям (код расходов 1203 312 444 130140)
1000,0
750,0
75,0
Уровень оплаты населением ЖКУ возрос в городе с 71,4 процента до 83,7 процента. Собираемость платежей с населения увеличилась на 0,1 процента. В 2004 г. по городу Волжскому планируется дальнейшее повышение доли населения в возмещении затрат на содержании ЖКХ ( с 80 % в 2001г. до 100% в 2005г.). Согласно утвержденной Волжской Городской Думой программы «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в г. Волжском» в 2003 году
74
профинансированы из городского бюджета расходы по организации работы по созданию товариществ собственников жилья и кондоминиумов 480,0 тыс. руб., технической инвентаризации жилых домов, входящих в состав кондоминиумов -114,7 тыс. руб., по оформлению межевых дел и кадастровых планов на земельные участки -128,2 тыс. руб., государственной регистрации товариществ собственников жилья - 27,1 тыс. руб.
Однако оплата жилищно-коммунальных услуг населением на уровне федеральных стандартов осложняется неплатежеспособностью отдельных групп населения (табл.1. Приложения 4).
Более подробный анализ показателей работы жилищно-коммунального хозяйства, а также основные показатели работы предприятий ЖКХ по г. Волжскому в 2001-2003 гг., представлен в Приложении 4.
Следует также отметить, что в городе продолжается работа по упорядочению системы оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Основой преобразований тарифной политики в области и в г.Волжском является Концепция тарифной политики, утвержденная Волгоградской областью, а также основные направления тарифной политики Волгоградской области на 2004 год, утвержденные Администрацией области (табл.2. Приложения 4).
Следует также отметить, что в г. Волжском регулярно осуществляется мониторинг тарифов и нормативов на услуги ЖКХ. Анализ этих материалов позволяет выявлять отклонения и диспропорции, применять меры по оптимизации показателей.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства является одним из ключевых направлений социальной и экономической политики государства. В ходе осуществления реформы наметились некоторые положительные тенденции. Во многих регионах утверждены программы преобразования жилищно-коммунального хозяйства на 2001-2010 гг. Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства провозглашен переход от бюджетного дотирования к оплате все в большей степени жилищно-коммунальных услуг гражданами при
75
условии обеспечения, в том числе за счет федерального бюджета, социальной защиты малообеспеченных семей.
В начале 90-х годов жилищно-коммунальное хозяйство было фактически бюджетной отраслью. Платежи населения за жилищно-коммунальные услуги занимали 2% в общей их стоимости. За годы реформы изменились условия финансирования ЖКХ.
В настоящее время уровень платежей населения установлен Правительством Российской Федерации в размере 90%. И в этих пределах он предусмотрен уже в 45 субъектах Федерации. В 24 регионах он определен 80-85%. В среднем по России региональный стандарт составил 81,1% и по сравнению с началом 2002 г. увеличился на 10 процентных пунктов. Фактически же доля оплаты услуг населением в целом по стране несколько ниже - 70,7%.
Повышается уровень собираемости платежей населения за жилищно- коммунальные услуги. За 2002 г. он возрос на 7,8 пунктов и составил 89,8%. В Волгоградской области еще выше — 93%, а в Республике Карелия - 96%.
За период 1997-2002 гг. в целом по России доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство снизилась с 24,1% до 16,6%, бюджетов муниципальных образований - с 29,4 до 20% в общем объеме расходов этих бюджетов. При этом в 26 субъектах РФ в 2002 г. доля бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство составила менее 10%. Низкий уровень расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в бюджетах республик Адыгея -5,2%, Ингушетия - 5,8%.
Реализация поставленной Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства задачи о полном переходе на рыночные отношения в предоставлении услуг населению в значительной степени зависит от повышения уровня доходов населения, что в свою очередь должно быть результатом экономического роста в каждом муниципальном образовании Федерации.
76
Между тем численность населения России с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума за 1997-2003 гг. увеличилась с 30,5 до 39,9 млн. человек и доля такого населения возросла с 20,7 до 27,6% в его общей численности.
В этих условиях в большинстве муниципальных образований повышение уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг сопровождается ростом расходов местных бюджетов на выплату субсидий малообеспеченным семьям.
В целом по стране сумма начисленных таких субсидий составила в 2003 г. 14,9 млрд. руб. или увеличилась по сравнению с 2000 г. в 5 раз. Среднемесячный размер начисленных субсидий на семью в 2002 г. составил 413,2 руб., или с ростом за тот же период в 5,2 раза. Несмотря на финансовую помощь федерального бюджета в виде долевого софинансирования программ жилищных субсидий, 80% расходов по выплате субсидий лежит на местных бюджетах.
Автор считает необходимым принятие ряда мер по совершенствованию оказания социальной помощи населению.
1. Повсеместное введение на основе нормативного законодательства оказания адресной социальной помощи населению, эксперимент, который был апробирован в нескольких муниципальных образованиях восьми регионов (Белгородская, Нижегородская, Ростовская, Тюменская области, Республика Саха (Якутия), Татарстан, Чувашия, г. Санкт-Петербург) в 2003 г. Суть эксперимента состоит в изменении финансовых потоков. Бюджетные деньги направляются не на покрытие убытков коммунальных предприятий, а непосредственно жителям - потребителям их услуг. По условиям эксперимента эта категория граждан платит за жилищно-коммунальные услуги полную стоимость, а часть этой суммы возвращается им из бюджета на персонифицированный счет. Итоги проводимого эксперимента показали, что внедрение адресной социальной помощи возможно только в одном случае: если средства из бюджета поступают на эти счета вовремя и в полном объеме.
77
2. Снижение
издержек в предоставлении услуг и тарифов в отрасли ЖКХ
на основе Программы реформирования
ЖКХ, в результате которого должно
быть повышение эффективности работы жилищно-коммунальной отрасли и
последовательное снижение бюджетных расходов на ее дотирование.
Важное условие для этого - создание необходимой конкурентной среды. Одним из путей этого является создание управляющих компаний, товариществ собственников жилья и других организационных форм на принципах самоуправления.
3. Снижение затрат муниципальных образований на
основе программ
энергосбережения в целях экономии
бюджетных средств.
По мнению автора, в настоящее время необходимо создать механизм стимулирования энергосбережения, разработать нормы, которые позволяли бы направлять накопленные средства на восстановление и обновление своих основных фондов. С этой целью целесообразно создание «публичных служб» или передача по конкурсу части работ и услуг в жилищно-коммунальной сфере по содержанию и ремонту жилищного фонда, по благоустройству города и утилизации бытовых отходов, что позволит снизить стоимость содержания для городского бюджета коммунальной инфраструктуры и повысить качество предоставляемых услуг. Такая система широко распространена на Западе и практикуется в некоторых городах России. Например, в Москве около 74% муниципального жилья обслуживается на конкурсной основе, в Нижнем Новгороде - 45%, в Великом Новгороде - 40%, Оренбурге - 33%, Рязани -28%, в России в целом - 10%. Об эффективности конкуренции в управлении и обслуживании жилищной сферы свидетельствует тот факт, что первоначальная стоимость обслуживания и эксплуатации 1 кв. м. снизилась в среднем с 1,2 -1,4 до 0,9 - 1 рубля в месяц.61
Таким образом, проведенный анализ структуры и динамики расходов бюджета г. Волжского на ЖКХ подтверждает общероссийскую тенденцию
61 Социально-экономические проблемы России: Справочник // Под ред. П.С. Филиппова - СПб: Норма. 1999. -С.219
78
увеличения объемов финансирования данной сферы муниципалитетами и необходимость ее дальнейшего реформирования.
Здравоохранение и физическая культура является третьей по объему статьей муниципальных расходов, в среднем по России в 2001 г. ее доля составила 15,7%, в 2003 г. - 18,3%.
С точки зрения анализа муниципальных расходов, здравоохранение является наиболее сложной статьей, поскольку на ее размер оказывают влияние несколько существенных факторов.
Во-первых, в отличие от расходов, проанализированных выше, затраты на здравоохранение финансируются не из двух , а из трех источников: из региональных бюджетов , муниципальных бюджетов и фондов обязательного медицинского страхования (ФОМС). Причем доля расходов, покрываемых ФОМС, в различных регионах может существенно различаться.
Во-вторых, региональные и местные бюджеты как непосредственно финансируют учреждения здравоохранения, так и осуществляют отчисления в ФОМС за неработающее население. Причем ни размер отчислений, ни их непосредственный источник (региональный или местный бюджет) однозначно не определены, здесь существуют значительные региональные различия. Платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения могут осуществляться либо только из местных бюджетов; либо и из местных, и из региональных бюджетов; либо только из бюджетов субъектов РФ. Соответственно, соотношение региональных и муниципальных затрат на эти цели очень существенно различается по регионам.
Рассмотрим основные показатели деятельности учреждений здравоохранения на примере г. Волжского за период с 2001 по 2003 гг. (табл.2.1.5.)
Система городского здравоохранения г. Волжского включает в себя 9 больниц, 9 поликлиник, 1 станция скорой медицинской помощи, 1 станция переливания крови, центр медицинской профилактики, детский санаторий, дом ребенка, фельдшеро-акушерский центр.
79
Таблица 2.1.5.
Основные показатели деятельности учреждений здравоохранения г. Волжского в 2001 -2003гг. (в %)
№
Показатели
2001 г.
2002 г.
2003 г.
1.
Рождаемость на 1000 населения
7,6
8,2
8,4
2.
Число умерших на 1000 населения
15,0
15,5
15,9
3.
Естественный прирост на 1000 населения
-7,4
-7,3
-7,5
4.
Обеспеченность на 10 тыс. населения врачами
34,4
34,0
33,8
5.
Обеспеченность на 10 тыс. населения средним мед. персоналом
90,6
84,9
82,9
6.
Аттестовано врачей (%)
34,5
34,7
35,2
7.
Аттестовано средних мед. работников (%)
41,1
48,6
52,9
8.
Обеспеченность койками на 10 тыс. населения
101,3
100,2
100,7
9.
Работа койки
305
318
324
10.
Средняя длительность пребывания больного на койке
14,9
14,6
14,2
И.
Госпитализировано на 1000 населения
204
219
227
12.
Больничная летальность (%)
1,0
1,0
1,0
13.
Послеоперационная летальность (%)
0,7
0,8
0,8
14.
Число посещений на 1-го жителя в год
7,4
7,4
7,45
15.
Охват профосмотрами взрослого населения, подлежащего периодическим осмотрам (%)
92,5
92,6
93,8
16.
Заболеваемость на 1000 взрослого населения
508,5
521,1
533,1
17.
Болезненность на 1000 взрослого населения
1095,1
1135,8
1201,9
18.
Болезненность на 1000 подростков
1422,5
1401,3
1425,1
19.
Заболеваемость на 1000 детского населения
1358
1445,3
1486,9
20.
Болезненность на 1000 детского населения
1659,3
1753,8
1854,3
21.
Средняя длительность 1-го случая с временной утратой трудоспособности
13,8
13,7
13,1
22.
Число физиотерапевтических процедур на 100 посещений
4,3
4,3
4,7
23.
Число рентгенологических исследований на 100 посещений
2,8
3,8
4,2
Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов по г. Ьолжскому.
Исходя из данных табл. 2.1.5. можно отметить, что заболеваемость, количество госпитализаций и болезненность населения существенно возросли, а обеспеченность медицинским персоналом в целом за рассматриваемый период в городе существенно снизилась, что обусловлено низким уровнем заработной платы и недофинансированием данной сферы (за исключением 2003 года когда произошел перерасход средств бюджета по заработной плате, обусловленный дополнительно полученным ассигнованиями из средств
80
областного бюджета для повышения оплаты труда сотрудникам сферы здравоохранения).
Таблица 2.1.6.
Фактические расходы на заработную плату учреждений здравоохранения
Волжского за 2001-2003гг.
Расходы на
2001
2002
2003
заработную плату
План
Факт
В%
План
Факт
В%
План
Факт
В%
Всего в т.ч.
25681
16464
64,1
36450
36120
99,1
50374
52467
104.2
Врачи
9436
7364
78,04
12830
12463
97,1
19872
20984
105,6
Средний
10381
7015
67,6
14873
14576
98,0
22547
22413
99.4
Младший
3648
1311
35,9
4410
4616
104.6
4316
4611
106.8
Прочий
2216
774
33,5
4337
4465
102,9
3639
4459
122,5
Источник: составлено автором на основе данных Управления финансов но г. Волжскому.
Рассмотрим структуру расходов бюджета г. Волжского на здравоохранение за период с 2001 по 2003 гг. (табл. 2.1.7.).
Таблица 2.1.7.
Структура расходов бюджета г. Волжского на здравоохранение
в 2001-2003гг.
Наименование расходов
2001
2002
2003
План
Факт
В%
План
Факт
В%
План
Факт
В%
Всего расходов, в том числе:
169830
134971
79,5
241186
221679
91,9
292527
285891
97,6
заработная плата
25681
16464
64,1
36450
36120
99,1
50374
52467
104.2
питание
7380
5933
93,9
19343
17138
88,6
29556
28190
95,4
медикаменты
11000
9489
86,3
45022
43450
96,5
56384
51352
91,1
приобретение инвентаоя
348
319
91,7
1489
1348
90,5
1593
1026
64.4
приобретение оборудования
8379
1231
14,7
10998
9657
87,8
21475
20375
94.9
капремонт
5348
1191
22,3
6934
6934
100
10414
9750
93.62
средства бюджета, передаваемые территориальным фондам
111694
100178
89,7
120944
107032
88,5
122731
122731
100
Источник: составлено автором на основе дашгых Управления финансов по г. Нолжскому.
81
Анализируя данные табл. 2.1.7. и рис.2.1.3., можно отметить, что в структуре расходов города на здравоохранение преобладают расходы на заработную плату, медикаменты, питания, приобретение оборудования (Приложение 3.). При этом можно отметить общую негативную тенденцию в этой сфере, так как финансовые ресурсы на здравоохранение в динамике по годам осваиваются в среднем на 90 %.
средства передаваемые тнр. Фондам капремонт
приобретение оборудования
приобретение инвентаря
медикаменты
питание
зароботная плата
|
12002 |
|
D2003 |
0 2001
|
-- f—- 20 |
-i
V ■ ' }• ** W 'Л* ■ • 'A'^JV^/w^iVA'-V^iMi'A»^^ * ■
i........
—f— 40
60
80
91.7 '
95,4
100
120
Рис. 2.1.З. Динамика расходов бюджета г. Волжского на здравоохранение в 2001-2003гг.
Проделанный анализ структуры и динамики расходов бюджета г.Волжского на здравоохранение позволяет утверждать, что управленческие инициативы местного самоуправления должны быть направлены на реформирование здравоохранения и базироваться на следующих принципах:
1. Повышение эффективности использования
ресурсов за счет
оптимизации коечной сети и структуры медицинских учреждений, обеспечения
их хозяйственной самостоятельности;
2. Реформирование системы финансирования
здравоохранения,
включающее совершенствование механизмов
финансового планирования и
механизмов оплаты медицинской помощи;
3. Повышение
реальной доступности медицинской помощи для
широких слоев населения;
82
4. Сокращение сроков восстановления утраченного здоровья населения путем внедрения в медицинскую практику современных методов профилактики, диагностики и лечения на основе разработанных стандартов.
Реализация принципов концепции по охране здоровья в муниципальных образованиях, в том числе и в г. Волжском, требует значительного увеличения бюджетного финансирования в данном разделе.
Кроме того, по мнению автора, необходимо осуществление целого комплекса мероприятий в сфере бюджетного финансирования здравоохранения города, основными из которых должны быть:
1.
Формирование и применение критериев
расходования бюджетных
средств и оценка эффективности этих
расходов. На этой основе должна
осуществляться разработка комплексного среднесрочного
плана развития
здравоохранения города (регулирование
денежных потоков, управление
целевыми программами, характеристика
функций каждого элемента системы
здравоохранения), а также разработка системы показателей и оценки
финансового контроля за качеством и объемом услуг,
предоставляемых
населению в сфере здравоохранения; эффективности расходования бюджетных
средств в сфере здравоохранения;
паспортизация и стандартизация
государственных и муниципальных
услуг, внедрение формальных методик
оценки их полной стоимости с учетом
финансирования за счет средств всех
уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также качества
и доступности государственных и
муниципальных услуг.
2.
Обеспечение оптимального уровня самостоятельности бюджетных
учреждений, создание стимулов для
эффективного использования ими
бюджетных и внебюджетных средств.
3. Проведение реструктуризации
бюджетных учреждений,
государственных и муниципальных
унитарных предприятий и расширение,
стимулирование доступа на рынок
государственных и муниципальных услуг
иных юридических лиц.
83
4.
Переход по мере изменения федерального
законодательства от льгот,
предоставляемых в натуральном виде, к адресной социальной помощи
малоимущим гражданам в виде денежных
компенсаций.
5.
Развитие системы государственного и
муниципального заказов и
закупок на конкурсной основе в целях
обеспечения государственных и
муниципальных нужд. Кроме того,
разработка и внедрение оптимальной
системы межотраслевого и
межведомственного взаимодействия органов
государственного управления Волгоградской
области и г. Волжского по
реализации целей и задач политики в сфере
здравоохранения.
6.
Повышение эффективности бюджетных инвестиций
в инфраструктуру,
необходимую для обеспечения государственных
и муниципальных нужд.
7.
Повышение обоснованности планирования
капитальных расходов на
здравоохранение из бюджетов всех уровней и
расходов на приобретение
медицинского оборудования на основе разработки
и утверждения нормативов
оснащенности медицинских учреждений.
8.
В перспективе расходы муниципалитетов на здравоохранение должны
снижаться за счет передачи финансирования
значительной части расходов в
ФОМС. В соответствии с существующими
методиками из ФОМС должны
финансироваться следующие статьи:
- заработная плата с начислениями;
- большая
часть статьи «Приобретение предметов снабжения и
расходных материалов» (продукты питания,
медикаменты и перевязочные
средства, мягкий инвентарь).
Существенное воздействие на динамику данной статьи должно оказать однозначное решение вопроса о том, какой орган власти должен являться страхователем неработающего населения и соответственно вносить взносы в ФОМС.
Рассматривая структуру расходов городского бюджета, следует также отметить, что немаловажными статьями расходов, финансируемых из местных
84
бюджетов, являются расходы на госуправление, капитальный ремонт, социальную политику.
Бюджетные расходы на государственное управление (содержание исполнительных и законодательных органов власти) с отменой в Российской Федерации ряда нормативных актов, лимитирующих численность аппарата управления и фонд оплаты труда, не приобрели нормативного подхода к порядку формирования расходов на эти цели62.
Объективные показатели (рост оплаты труда госслужащих, повышение технической оснащенности аппаратов управления, улучшение условий труда госслужащих, повышение требований к квалификации и качеству труда работников аппарата) говорят о необходимости нормирования расходов на госуправление взамен их планирования от достигнутой базы.
Это особенно важно в межбюджетных отношениях, когда наличие единого методического подхода в определении затрат на госуправление поставит все муниципальные образования в одинаковые условия. При этом рекомендуемые нормы и нормативы расчета численности аппарата управления и материальных затрат не являются сдерлшвающим фактором в росте расходов на госуправление при росте собственных доходов муниципального образования, которые в том числе могут направляться на финансирование лучших условий оплаты труда и оснащенности административной деятельности.
Мы считаем, что в предстоящие годы местное самоуправление повсеместно на всей территории РФ, а также Администрация города Волжского должна осуществить действия по внедрению в практику бюджетного планирования нормативных подходов к определению расходов на государственное управление, которые могут включать в себя ряд направлений, а именно:
62 Златкис Б.И. Регулирование финансовых рынков в системе актуальных реформ в сфере государственного управления. //Финансы. - 2003 № 12, с.З.
85
1.
Расходы бюджетов муниципальных
образований на денежное
содержание работников местного самоуправления следует рассчитывать
исходя из единых нормативных подходов
показателей штатной численности
аппаратов органов местного
самоуправления, структурных подразделений
органов местного самоуправления, сельских и
поселковых администраций,
согласованных решением коллегии Администрации
Волгоградской области, и
размеров денежного содержания муниципальных
служащих в соответствии с
областным законодательством.
2.
Расходы на денежное содержание
работников представительных
органов местного самоуправления должны быть
рассчитаны на основании
показателей штатной численности
представительных органов местного
самоуправления, подлежащих учету
при определении межбюджетных
отношений.
Рассматривая структуру расходов на капитальные вложения, следует отметить, что наибольший объем капиталовложений приходится на жилищное и коммунальное строительство и здравоохранение. Из городского бюджета финансировалось около 90 % расходов по данным отраслям. В 2000-2003 гг. объем капитальных вложений городского бюджета по всем отраслям увеличился в среднем на 20 %. В общем объеме капитальные вложения с учетом долга средства городского бюджета в 2000-2003 гг. увеличились в среднем с 58,6% до 80%, что соответственно привело к снижению удельного веса нецентрализованнных источников на 13 %.
Рассматривая расходы городского бюджета на социальную политику, следует отметить, что их объем уменьшился с 8,5% в 2001г. до 7,9% в 2003г. Уменьшение общей суммы расходов в данной отрасли из городского бюджета и, в частности, на социальную помощь связано с тем, что государственные пособия гражданам, имеющим детей, выплачиваются из областного бюджета, кроме того, в структуре расходов на управление и мероприятия в области социальной политики произошло снижение удельного веса расходов на
86
заработную плату и начислений на нее, приобретения оборудования, капитальный ремонт и другие статьи.
Таким образом, проделанный анализ движения расходной части бюджетов местного самоуправления, а также пример анализа расходов бюджета г. Волжского, позволяют сделать ряд выводов, а именно:
1.
Основными статьями расходов на
местное хозяйство являются
финансирование образования, здравоохранения, жилищно-коммунального
хозяйства, содержание и развитие которых
возложено на органы местного
самоуправления.
2.
В настоящее время необходимо
проведение ряда мероприятий,
обозначенных выше, связанных с
финансированием расходных полномочий в
этих сферах муниципальными образованиями.
3.
Важным направлением использования средств
является выделение
бюджетных ассигнований предприятиям городского
пассажирского
автотранспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики.
4.
При финансировании
социально-культурных мероприятий особое
внимание уделяется выделению средств на
образование и здравоохранение, в
совокупности составляющих 90% всех расходов но данной группе.
5.
Преимущественное положение в структуре
расходов на социально-
культурные мероприятия закрепилось
за расходами на образование, что
связано с ростом числа дошкольных и школьных образовательных
учреждений,
увеличением количества человек охваченных их
услугами, и необходимостью
индексации заработной платы их
работников. На их долю в 2002 году
приходилось около 1/3 всех расходов
местных бюджетов.
6.
Ежегодно увеличивается объем расходов местных бюджетов
на
социальную политику, что связано с усилением внимания уделяемого органами
местного самоуправления на решение
вопросов социального обеспечения
населения, проживающего на
подведомственной территории, и осуществление
молодежной политики, основной
причиной чего, на наш взгляд, является
увеличение численности населения,
нуждающегося в социальной защите и
87
росте размера пособий населению из-за инфляционных процессов, происходящих в РФ.
Средства местных бюджетов выступают финансовой базой для осуществления социально экономических преобразований; гарантией обеспечения конституционных прав граждан; способствуют повышению уровня жизни населения, развитию общественного производства и научно-технического прогресса.
Постоянное изменение соотношения текущих и капитальных расходов, а также расходов на развитие в местных бюджетах в пользу первых является тревожной тенденцией, свидетельствующей о том, что происходит переориентация бюджетных расходов на нужды потребления, нежели накопления. В данном случае получает отражение явление острого недостатка финансовых ресурсов у органов местного самоуправления, что вынуждает их сокращать не первоочередные расходы.
2.2. Методы формирования расходной части местного бюджета
Для объективного формирования расходов бюджета муниципального образования необходимо в первую очередь обратиться к прогнозированию расходных полномочий на уровне этого бюджета.
Бюджетное прогнозирование опирается на реальные расчеты предположений о направлениях развития бюджета, его возможных состояниях в будущем, альтернативных путях и сроках достижения этих состояний.63 Как уже было отмечено, прогноз базируется на изучении имеющейся информации о состояниях бюджета на данный момент, выявлении на основе существующих закономерностей разных вероятных объемов бюджетных показателей, а также оценки возможных направлений и средств, включая экономические регуляторы и правовые акты64.
63 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М.: Финансы и статистика. 2000. - С. 257.
64
88
Прогноз расходов бюджета должен осуществляться исходя из проектных расчетов соответствующих ему доходных статей. Структура бюджетных показателей расходов определяется в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации, утвержденной Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации".
В основе прогнозного бюджета лежат минимальные государственные социальные стандарты на основе нормативов финансовых затрат субъектов Российской Федерации, на предоставление ими государственных или муниципальных услуг. При определении расходов необходимо принимать во внимание порядок, закрепляющий определенные обязательства (полномочия) за конкретным уровнем государственной власти в соответствии с действующим законодательством.
Применение финансовых нормативов способствует оптимизации потоков финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, создает условия для внедрения нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений для повышения экономической самостоятельности и ответственности местного самоуправления с тем, чтобы обеспечить минимальные стандарты гарантированных услуг.
Статьей 135 Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусмотрено что перечень, виды и количественные значения муниципальных государственных социальных стандартов устанавливаются Федеральным Законом и определяются возможностями консолидированного бюджета.
Действенность методики расчета финансовых норм и нормативов в значительной мере зависит от полноты и достоверности информации о планируемых (фактических) расходах, данных о сети, штатах и контингентах бюджетных учреждений, численности и составе населения и других показателей.
89
Крайняя недостаточность финансовых ресурсов не позволяет в настоящее время в полной мере использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов, но даже и при этих условиях применение финансовых норм и нормативов обязательно должно обеспечивать равный подход к формированию минимальных расходов бюджетов всех уровней и в отраслевом, и в территориальном разрезах.
В базовых показателях для расчета отчетных статей расходов принимается ожидаемая оценка на соответствующий период, учитываются прогнозные показатели возможной инфляции, индексация заработной платы и материальных затрат.
1. При формировании показателя расходов на социально-культурные
мероприятия бюджета следует
исходить из приоритетов государственной
социальной политики, принятых
в прогнозе на основании нормативных
правовых актов по реформированию
социальных отраслей. В соответствии с
бюджетной политикой государства на
среднесрочную перспективу, прогноз
бюджетных расходов в социальных
отраслях может производиться с учетом
утвержденных отраслевых финансовых
норм и нормативов, реализующих
социальные стандарты. Кроме бюджетных
затрат, в объем указанных расходов
входят затраты, осуществляемые по бюджетам
государственных
внебюджетных фондов.
Расходы на социально-культурные мероприятия прогнозируются в разрезе отраслей социальной сферы, как образование, культура, искусство, средства массовой информации, здравоохранение, физическая культура, социальная политика. Отдельно выделяются расходы, связанные с осуществлением пенсионного обеспечения, социального страхования и расходы по политике занятости.
2. Основы регулирования принципов государственной политики в
области образования
сформулированы в Федеральном законе "Об
90
образовании". В соответствии с действующим законодательством государственное регулирование в этой области осуществляется как реализация государственного заказа на нужды образования, подлежащего бюджетному обеспечению с учетом социальных нормативов, выраженных как в натуральном, так и в денежном исчислении.
Существующая в настоящее время структура финансовых потоков на содержание учреждений образования классифицируется по уровням бюджетной системы. Федеральный уровень включает в себя три направления средств на: содержание учреждений, находящихся в собственности Российской Федерации, реализацию федеральных образовательных программ, образовательные субвенции в рамках трансфертов субъектам Российской Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке. Региональный и муниципальный уровни аналогичны федеральному и предусматривают ассигнования на содержание учреждений местного ведения и реализацию собственных программ. В существующих жестких условиях формирования бюджетов величина ассигнований на нужды образования определяется уровнем возможных доходов бюджета того или иного уровня. Следует также отметить, что действующая бюджетная классификация предусматривает значительную детализацию бюджетных расходов на нужды образования, что связано с необходимостью усиления контроля за финансированием и целевым использованием этих средств, т.к. образовательные учреждения не могут использовать бюджетные средства по своему усмотрению из-за целевого финансирования расходов. Сметный порядок выделения средств на образование признан основополагающим.
3. Экономические методы регулирования отношений в сфере культуры такие же, что и в системе образования. Бюджетное финансирование - основа государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации. Планирование бюджетных ассигнований на эти цели
91
осуществляется с учетом возможностей получения средств конкретными
# организациями
культуры. Бюджетные средства выделяются тем учреждениям,
которые не ориентированы на коммерческие формы деятельности.
4. Финансирование нужд здравоохранения в
Российской Федерации
осуществляется по смешанной
бюджетно-страховой модели. Правовую основу
такой модели организации и
финансирования здравоохранения составляет
Закон Российской Федерации
"О медицинском страховании граждан в
Российской Федерации".
Экономическую основу медицинского страхования составляют государственные фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные). Основными источниками финансовых ресурсов системы здравоохранения в Российской Федерации являются бюджетные средства, средства организаций и иные источники, не запрещенные
• законодательством.
Организация и финансирование обязательного
медицинского страхования
путем оплаты медицинской помощи,
предоставляемой в соответствии с
договорами страхования, осуществляются
через специальные страховые медицинские организации.
Расходы на
здравоохранение ежегодно предусматриваются в бюджетах
всех уровней. При этом следует иметь в виду,
что объемы финансирования
здравоохранения планируются исходя из
реальных возможностей бюджета, с
» учетом проводимых в
здравоохранении организационных преобразований и
мероприятий по экономии расходов, с учетом повышения эффективности деятельности профилактических и лечебно-диагностических учреждений.
5. При
определении показателя расходов на социальную политику
следует исходить из того,
что оказание социальной помощи гражданам
регулируется положениями Федерального закона "О социальном обслуживании
граждан пожилого возраста и
инвалидов" и другими законодательными и
иными нормативно- правовыми актами.
92
Реализация социальной политики осуществляется через сеть учреждений социальной защиты населения. Расходы на их содержание планируются на основе индивидуальных смет.
6. Ассигнования на содержание органов государственной власти ежегодно утверждаются в составе расходов соответствующего бюджета. Объем этих расходов определяется штатным расписанием и сметой расходов аппарата государственного управления. Расчеты расходов на государственное управление могут проводиться как методом прямого счета, так и методом нормирования.
При определении расчета сметы расходов на управление следует исходить из положений по реструктуризации расходов на управление, которое предполагает:
-
финансирование структуры органов
государственной власти,
основанное на реальных потребностях государства, при строгом разграничении
полномочий этих органов;
-
общие для органов государственной власти принципы
денежного
содержания государственных служащих в единой
системе государственной
службы;
-усиление контрольной функции государства при исполнении бюджета
через казначейскую систему;
- совершенствование структуры органов государственной власти;
-
сокращение расходов на командировки аппарата государственного
управления;
-разработку мероприятий по снижению расходов на коммунальное обслуживание.
Для обеспечения экономного расходования средств на содержание аппарата государственного управления должна быть реализована система мер их государственного регулирования, которая может включать в себя следующие направления:
93
- лимитирование расходов;
- сокращение
расходов в связи с проводимыми мероприятиями по
совершенствованию структуры аппарата государственного управления;
- нормирование численности работников органов
государственной власти
и расходов на их содержание.
7.
Правоохранительные органы и органы
обеспечения безопасности
финансируются по бюджетной статье
"Расходы на содержание
правоохранительных органов и органов безопасности государства". В прогнозе
бюджета следует учесть необходимость
значительного увеличения этих затрат
с учетом
реформирования системы органов госбезопасности и
правоохранительных органов.
8.
Определение необходимых средств для
финансирования социально
значимых расходов из бюджета муниципальных
образований осуществляется
на основе использования нормативного метода
по отраслям социальной сферы.
В этой связи можно отметить, что эффективность функционирования местного бюджета во многом зависит от рационального использования имеющихся в распоряжении ограниченных ресурсов, что предполагает совершенствование планирования и прогнозирования муниципального бюджетного процесса.
Для формирования расходной части бюджетов муниципальных образований на основе вышеизложенных принципов предлагается использовать нормативно-целевой метод, который включает следующие этапы:
1. Определяется перечень целевых статей бюджетных расходов,
относящихся к разделу
(подразделу) функциональной бюджетной
классификации.
2. Для каждой целевой статьи определяется контингент
- численный
показатель, выражающий назначение и в
наибольшей степени определяющий
величину необходимых расходов по
данной целевой статье.
94
3.
Для каждой целевой статьи вводится понятие
объекта бюджетного
финансирования - учреждения или
организации, финансируемых из
соответствующего бюджета для непосредственного
оказания целевых услуг
населению.
4.
Устанавливаются финансовые нормативы
бюджетных расходов на
содержание различных специализированных
учреждений и организаций,
характеризуемых определенным значением обслуживаемого ими контингента,
а также с учетом их специфических особенностей и
территориального
расположения.
5. Рассчитываются минимальные нормативные
расходы местного
бюджета по финансированию целевой
статьи, характеризуемой определенной
величиной контингента по данному муниципальному
образованию, с учетом
его специфических особенностей в осуществлении целевых услуг населению
посредством сети
специализированных учреждений и организаций
(объектов бюджетного финансирования) и территориального расположения.
6. Устанавливается процент долевого участия бюджета
Волгоградской
области в финансировании целевой
статьи.
Вышеизложенный метод нормативно-целевого финансирования расходной части бюджета муниципального образования представляет собой не просто расчет суммарных бюджетных расходов на обеспечение деятельности существующей сети бюджетных учреждений по действующим нормативам, но являет собой алгоритм расчета минимальных бюджетных затрат на финансирование целевой программы по оказанию социальных услуг населению на уровне утвержденных социальных стандартов. Иными словами можно сказать, что во главу угла метода ставится не поддержание деятельности учреждений, а удовлетворение потребностей людей. При этом непосредственными исполнителями социальной программы, а, следовательно,
95
и получателями бюджетных средств, в общем случае могут выступать специализированные организации любых форм собственности.
Наиболее значимой частью нормативно-целевого метода является расчет нормативов расходов на содержание конкретного объекта бюджетного финансирования и нормативных расходов местного бюджета по финансированию целевой статьи. При этом метод расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования (т.е. по сути расчет нормативной сметы расходов на удержание конкретного объекта бюджетного финансирования) должен, с одной стороны, базироваться на соответствующих социальных и технических стандартах, устанавливаемых нормативно-законодательными актами, с другой стороны, позволять в случае отсутствия разработанной нормативно-законодательной базы для расчета отдельных статей расходов применять аппарат математической статистики и технико-экономического анализа с поэтапным введением технического нормирования в дальнейшем, при этом конечная формула для расчета нормативных расходов не должна иметь слишком сложную форму.
Полученные на данном этапе значения нормативов расходов на содержание различных объектов бюджетного финансирования являются основой для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов муниципальных образований. Следует также отметить, что существенным достоинством предлагаемого метода является возможность его применения не только для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью урегулирования взаимоотношений между региональным и местными бюджетами, но и непосредственно для формировании расходов местных бюджетов, в том числе на уровне региональных и местных властей для расчета целого ряда статей бюджетных расходов.
96
Использование предлагаемого метода расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования позволяет разделить всю совокупность расходов объекта на группы статей, для которых можно принять прямо пропорциональную зависимость суммы расходов по данной группе статей от базового показателя. При этом базовым показателем выступает расчетная количественная характеристика объекта, величина которой связана (зависит или определяет) со значением контингента данного объекта бюджетного финансирования. Расчетное значение базового показателя может отличать от фактического в случае, если фактическое отношение базового показателя к контингенту ниже минимально допускаемого значения (величина которого определяется минимальным уровнем качества оказываемых целевых услуг) или выше максимально допускаемого значения (величина которого определяется предельным уровнем бюджетного финансирования данной целевой услуги). Кроме того, для некоторых групп статей расходов в качестве базового показателя может выступать сам контингент.
Определение базовых показателей и разделение всей совокупности расходов объекта бюджетного финансирования на группы статей расходов осуществляется на основе анализа структуры фактических расходов исследуемого объекта, а также финансовой и технической документации конкретных объектов (сметы фактических бюджетных расходов на содержание объекта за расчетный период штатного расписания и т.п.).
Выполнение необходимых расчетов для определения расходов целевого финансирования осуществляется в следующей последовательности:
1. Из сметы фактических бюджетных расходов конкретного объекта финансирования необходимо выделить статьи расходов, относимые к текущим. При расчете нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования статьи капитальных расходов не учитываются, поскольку финансирование данной группы расходов требует индивидуального подхода в
97
каждом отдельном случае, хотя, например, финансирование расходов на капитальный ремонт помещений и оборудования в каких-то ограниченных объемах может быть предусмотрено в процентной доле к расходам на содержание и текущий ремонт помещений и оборудования.
2.
Все текущие расходы разбиваются на приоритетные и неприоритетные
расходы. Приоритетные расходы -
это статьи расходов, в отсутствие
финансирования которых нормальное
функционирование объекта невозможно
(например, оплата коммунальных
услуг), а также расходы на оплату труда и
обязательные выплаты социального характера. При проведении дальнейших
расчетов необходимо уделить основное
внимание наличию финансирования
приоритетных расходов. В случае дефицита бюджетных средств допускается
отсутствие финансирования объекта по неприоритетным статьям расходов.
3.
Все текущие статьи расходов разбиваются на
группы, для каждой из
которых определяется базовый показатель.
Исходя из данной расчетной модели в наиболее общем виде формулу для расчета нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования можно представить следующим образом:
НРобф = £ [Щ{ х Ei (К) х K6i x Koi* Kii ].
К - контингент;
Bj (К) - базовый показатель для i-ой группы статей расходов, величина которого связана функциональной зависимостью со значением контингента;
Н& = const - норматив расходов на единицу базового показателя для i-ой группы статей расходов (значение норматива расходов на единицу базового показателя в устанавливается единым для всей области возможных значений контингента для объектов бюджетного финансирования);
Кбг корректирующий коэффициент (коэффициент базовых характеристик) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого
98
определяется необходимостью увеличения (или уменьшения) нормативных расходов для групп объектов бюджетного финансирования с различными интервалами значений контингента (например, группы школ с расчетной численностью до 200 учащихся, от 200 до 500 учащихся и т.д.);
Koi - корректирующий коэффициент (коэффициент особых характеристик) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого зависит от различных качественных характеристик конкретного объекта бюджетного финансирования (например, тип здания , система отопления и т.п.);
KTi - корректирующий коэффициент (коэффициент территорий) для нормативных расходов i-ой группы, величина которого определяется необходимостью увеличения (или уменьшения) нормативных расходов по данной группе статей в связи с территориальным расположением объекта бюджетного финансирования;
п - количество групп статей расходов.
Предлагаемый алгоритм расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования позволяет четко определить направления в области разработки и законодательного закрепления социальных и технических стандартов (данные функции необходимо закрепить за отраслевыми Управлениями Администрации г. Волжского), а также систему стоимостной оценки услуг (данная функция должна находиться в ведении Управления финансов). При этом следует также отметить, что для повышения точности расчетов сам расчет финансовых норматив необходимо производить как можно более детализировано в разрезе экономических статей расходов (например, оплата содержания помещений, оплата отопления, освещения, водоснабжения и т.п.).
Кроме того, формирование нормативной сметы расходов на содержание объектов бюджетного финансирования рекомендуется производить по укрупненным статьям расходов (например, оплата коммунальных услуг),
99
поскольку никакой тщательный расчет не может учесть всех особенностей различных объектов, и это позволит организациям и учреждениям перераспределять в случае необходимости (т.е. недостатка средств по одной подстатье и избытка по другой) выделяемые средства внутри укрупненной статьи расходов, не нарушая общих принципов нормативного подхода.
Расчеты нормативных смет расходов для специализированных организаций и учреждений, финансируемых из местного бюджета и устанавливаемые нормативы финансирования объектов являются лишь промежуточным шагом к расчету минимальных нормативных расходов местных бюджетов на финансирование соответствующей целевой статьи и не носят обязательный характер для органов местной власти при утверждении годовых бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям.
Местные органы власти вправе состоятельно разрабатывать и утверждать сметы расходов финансируемым из местного бюджета учреждениям при условии выполнения соответствующих Законов Российской Федерации и Волгоградской области, а при наличии финансовых возможностей - даже увеличить нормативы расходов на содержание объектов бюджетного финансирования.
Для повышения эффективности механизма контроля за правильностью составления нормативных смет расходов на содержание конкретных объектов бюджетного финансирования, как со стороны местных органов власти, так и самих учреждений и организаций, можно порекомендовать введение социально-технических паспортов объектов, на основании данных которых и должен осуществляться расчет нормативов. Пересмотр данных паспорта должен производиться только по согласованию всех заинтересованных сторон.
Таким образом, использование методов нормирования при утверждении смет расходов финансируемым из соответствующего бюджета организациям, с одной стороны, позволяет органам государственной или местной власти при
100
составлении бюджета на очередной год ориентироваться не на "раздутые" бюджетные заявки на финансирование от данных организаций, а на утвержденные соответствующим законодательством (региональным или местным) нормативы финансирования, а с другой стороны, прозрачность предлагаемой схемы позволяет бюджетополучателям контролировать бюджетный процесс как на этапе составления бюджета и утверждения нормативных смет расходов, так и на этапе бюджетного финансирования, которое должно осуществляться строго в соответствии с нормативами.
2.3. Казначейское исполнение бюджета муниципального
образования
В условиях экономического и финансово-кредитного кризиса местного самоуправления наиболее остро стоит проблема исполнения бюджета, что является важной частью бюджетного процесса.
В международном и российском опыте существует несколько форм исполнения бюджетов65.
1.
Банковская форма, когда кассовое исполнение
бюджета возлагается на
Госбанк. В Госбанк поступают и там хранятся
все доходы бюджета, и оттуда
же производятся все расходы
бюджета на основании распоряжений
финансовых органов. Госбанком осуществляется
учет и отчетность перед
контролирующими органами. Такая
система исполнения бюджета
существовала в СССР.
2.
Смешанная система кассового исполнения
бюджета, сложившаяся в
России с распадом СССР,
предусматривает то, что функции кассира
федеральных бюджетных средств
закреплены за Центральным банком, а
система банковских бюджетных
счетов регионов и муниципальных
65 Сазонов С. П. Проблемы казначейского исполнения бюджета. // Финансы, 2000. №5. С. 6 - 8
101
образований в основном построена на использовании коммерческих банков. Бюджетные средства (государственный фонд денежных средств региона, муниципального образования) хранятся не в государственном, а в коммерческих банках.
Суть смешанной системы кассового исполнения бюджета заключается в том, что распоряжается бюджетными средствами, осуществляет учет и формирует отчетность государственный финансовый орган, а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют коммерческие банки, которые де-факто становятся уполномоченными банками бюджета.
3. В настоящее время в России сформирована система кассового исполнения бюджета или казначейская, когда кассовым исполнением бюджета ведает государственный финансовый орган (казначейство). Данная система действует в крупнейших капиталистических странах мира — США, Великобритании, Франции.
Казначейский механизм управления финансовыми потоками бюджета муниципального образования обеспечивает оптимальное и оперативное управление денежными потоками бюджетных средств.
При казначейском исполнении бюджета муниципального образования достигается полная «прозрачность» расходов, что позволяет оперативно вмешиваться в бюджетный процесс. При формировании доходов, достоинства введения казначейской системы заключаются в скорости, с которой суммы платежей в бюджет проходят по назначению.
При такой системе казначейство само занимается организацией приема, хранения и выдачи бюджетных средств через систему приходно-расходных касс. Казначейство принимает на себя обязательства бюджетных учрелсдений и осуществляет платежи по ним из бюджета напрямую, на счета поставщиков товаров и услуг и производителей работ.
На казначейство возлагаются организация и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Казначейство является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и
102
осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Исполнение местного бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет;
- распределение
в соответствии с утвержденным бюджетом
регулирующих доходов;
возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
- учет
доходов бюджета и составление отчетности о доходах
соответствующего бюджета.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных, последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:
- составление и утверждение бюджетной росписи;
- утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей
и получателей бюджетных средств, а также
утверждение смет доходов и
расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
- утверждение и доведение лимитов бюджетных
обязательств до
распорядителей и получателей бюджетных средств;
- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
- подтверждение
и выверка исполнения денежных обязательств.
Процедуры санкционирования
расходов бюджета муниципального
образования действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований бюджета.
103
Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. Финансирование расходов бюджета муниципального образования осуществляется казначейством.
Финансирование расходов местного бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:
- разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;
- осуществление платежа.
Основными элементами казначейской модели исполнения бюджета является наличие:
- специализированных органов, на
которые возложено исполнение
бюджета;
- единого счета бюджета (казначейства);
- главной книги по учету исполнения бюджета;
- бюджетной
классификации как основного элемента планирования и
учета исполнения бюджета.
Органы федерального казначейства на местах представляют собой обособленные экономические субъекты, имеющие самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банковской системы, необходимые им для осуществления своих функций и подчиняющиеся при этом своим вышестоящим органам.
Преимуществом такой организации является унификация и выработка единых требований по взаимодействию главного управления Федерального казначейства с территориальными и муниципальными органами Федерального казначейства.
В ходе исполнения местных бюджетов Управление финансов или Отделение федерального казначейства по соответствующему договору выполняет следующие функции:
• организацию, осуществление и контроль бюджетного и финансового исполнения местного бюджета; оперативное управление средствами на счетах
104
казначейства исходя из принципов единства кассы, реальности, полноты и прозрачности;
• осуществление распределения в
установленных размерах доходов
между федеральным бюджетом, бюджетом
субъекта РФ и местным бюджетом,
а также отчисления от поступлений по
государственным налогам и доходам в
местный бюджет, контроль за поступлением
внебюджетных (федеральных)
средств;
• обеспечение в соответствии с установленными размерами
ассигнований
целевого финансирования предприятий,
учреждений и организаций за счёт
средств местного бюджета;
• открытие счёта для зачисления и выдачи средств в Банке
России, его
учреждениях на местах, других кредитных
организациях;
• осуществление кассового планирования средств местного
бюджета и
направлений их использования;
• контроль
своевременности совершения операций со средствами
местного бюджета, а также целевого направления использования этих
средств;
• осуществление
контрольных функций во взаимодействии с
соответствующими налоговыми и правоохранительными органами, банками;
• направление правоохранительным органам
материалов по фактам
нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;
• в
необходимых случаях предъявление в суд и арбитражный суд исков по
основаниям, установленным
законодательством РФ;
•
осуществление систематического, полного и
стандартизированного
учёта операций по движению средств местного
бюджета на казначейских
счетах;
•
составление отчёта об исполнении
местного бюджета в случае
заключения соответствующих бюджетных
соглашений;
•
осуществление иных операций в
соответствии с заключённым
бюджетным соглашением.66
105
При обслуживании федерального и местных бюджетов по доходам казначейство исполняет важную задачу по оперативному доведению денежных средств до получателей (бюджетов), учету и регулированию денежных потоков в соответствии с проводимыми материальными и вексельными зачетами; возврату денежных средств, излишне уплаченных налогоплательщиком.
В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и другими нормативными актами налогового законодательства налогоплательщик производит уплату в бюджет платежными поручениями через коммерческие банки и ПК на счета федерального бюджета открытые казначейству в РКЦ.
Зачисление денежных средств прямых и регулирующих налогов федерального бюджета производится РКЦ по счетам для их дальнейшего распределения отделением Федерального казначейства по уровням бюджетов. Нормативы распределения устанавливаются законодательными актами РФ и субъектов федерации на соответствующий год (в Приложении 7 рассмотрены расщепления и распределение налогов по уровням бюджетной системы).
По вышеперечисленным регулирующим налогам Федеральное казначейство производит ежедневные операции с поступившими денежными средствами, распределяет их в соответствии с установленными нормативами, готовит платежные поручения банку на перечисление денежных средств в соответствующие уровни бюджетной системы: федеральный, областной, городской.
На примере Отделения Федерального казначейства МФ РФ по г. Волжскому это выглядит следующим образом.
В Расчетно-кассовый центр Центрального банка РФ в г. Волжском в течение суток поступают платежные поручения по отчислению средств в бюджет от клиентов РКЦ, а также филиалов коммерческих банков (ФКБ),
66 Бабич Л.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы; Учебник для вузов. - М.: Финансы. ЮНИТИ, 1999.-С. 524
106
находящихся на территории города Волжского и обслуживающих своих клиентов.
В начале рабочего дня экспедиционная служба Отделения Федерального казначейства получает в РКЦ выписку с указанием поступивших денежных средств с приложением платежных поручений и приступает к обработке документов.
При распределении доходов по бюджетам принимаются во внимание льготы, предоставленные налогоплательщикам по платежам в бюджеты разных уровней, постановления распорядителей бюджетных средств (Правительства РФ, администрации области и города) о проводимых материальных, вексельных и других зачетах в соответствующие бюджеты, выполняются внутренние операции по переводу денег в погашение задолженностей налогоплательщиков по видам налогов, а также оформляются документы на возврат налогоплательщикам сумм, переплаченных в бюджет при авансовых платежах.
Регламент работы функционально направлен на обработку платежных поручений РКЦ и направление распределенных денежных средств на счета бюджетов, поэтому оформленные казначейством платежные поручения немедленно направляются в РКЦ для дальнейшей их обработки. На следующий день каждый бюджет получает распределенную сумму на свой счет. Дальнейшее использование бюджетных средств осуществляется финансовыми органами соответствующих уровней (города, области, федерации) на нужды, предусмотренные расходными частями их бюджетов.
В функциональных обязанностях казначейской системы исполнение бюджета по расходам является второй составляющей в основном объеме работы.
Исполнителями расходной части бюджета являются распорядители бюджетных средств, которые составляют сметы расходов и кассовые планы. При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая "специализация бюджетных кредитов", т.е. расходование бюджетных средств в
107
целях и объемах, предусмотренных бюджетом. Органом, контролирующим такую специализацию, и выступает казначейство. Перенос расходов между статьями бюджетной классификации должен приходить только с санкции фину правления.
Задача органов Казначейства состоит в доведении денежных средств до получателей в соответствии с защищенными сметами расходов.
Служба расходов Отделения федерального казначейства МФ РФ по г. Волжскому осуществляет учет денежных средств, выделенных из федерального бюджета на текущее финансирование бюджетополучателей, реализацию государственных программ, в том числе и социального назначения, средств, выделенных из федерального бюджета на возвратной основе, а также кредитов и бюджетных ссуд.
В настоящее время существует обоснованная необходимость изменения действующей системы казначейского исполнения бюджета муниципального образования, которая определяется рядом негативных тенденций и процессов, а именно:
1.
Не достигается должный уровень контроля за
целевым использованием
бюджетных средств как распорядителями
кредитов, так и учреждениями -
бюджетополучателями.
2.
Отсутствуют оперативные данные о текущих и
планируемых доходах и
расходах, или «прозрачность» бюджета в каждый
момент времени (а не раз в
день или реже), что приводит к невозможности
оперативно размещать
временно свободные или привлекать
необходимые средства.
3.
Увеличивается время прохождения бюджетных средств от
счетов
доходов бюджета до конечного получателя, что
приводит к образованию
кассовых разрывов и росту
политическрй и социальной напряженности в
городе.
4.
Существует реальная зависимость
муниципального образования от
центра, обусловленная требованиями Минфина.
108
5. Федеральное казначейство, не находясь в подчинении администрации города, не заинтересовано в удовлетворении индивидуальных потребностей муниципального образования и не позволяет оперативно управлять и маневрировать денежными потоками.
В этой связи другим вариантом организации казначейского исполнения городского бюджета является создание Муниципального казначейства. Такая форма исполнения бюджета внедрена в целом ряде муниципальных образований (г. Санкт-Петербург, г. Ростов-на-Дону, г. Братск, г. Волгоград и Др.).
Создание казначейства на уровне муниципального образования, например, в г. Волжском может преследовать цель формирования структуры управления городскими финансами, отвечающей следующим принципам:
- централизация информации, а, значит, власти. Вся информация обо
всех
без исключения расчетах внутри бюджетной
сферы как денежных, так и не
денежных, по всем уровням
бюджета, от учреждений и распорядителей
кредитов различного уровня до
финансового управления, должна содержаться
в единой базе, доступной для
просмотра и управления в соответствии с
принятой в структуре
управления областью городом иерархией. Эта
информационная база представляет собой "живой" и
"прозрачный" бюджет, где
фактически израсходованные или
полученные по каждой статье средства
изменяются с каждым платежом в
режиме реального времени;
- централизация
и увеличение оборачиваемости финансовых потоков
внутри бюджетной сферы. Весь
"пробег" средств от финансового управления
до бюджетополучателя должен проходить
в режиме реального времени, без
задержек.
Таким образом, в городе создается единая замкнутая система пробега бюджетных средств, в которой каждый платеж описан согласно требованиям бюджетной классификации, и любое перемещение денежных средств оперативно отражается на автоматизированной системе исполнения бюджета.
109
Центром казначейской системы исполнения бюджета может являться заведенный в автоматизированной системе документооборота финансового управления бюджет, расписанный по статьям и бюджетополучателям. В каждый момент времени такой бюджет отражает оперативную информацию о полученных и израсходованных средствах постатейно и в разрезе плательщиков или получателей. Все денежные и неденежные расчеты в рамках бюджетных средств осуществляет казначейство. Платежные поручения проводятся за подписью данного юридического лица. В полномочия казначейства входит контроль и управление всеми финансовыми потоками, утверждение и запрещение платежа.
Создание казначейства на базе автоматизированной системы исполнения бюджета (операционного дня финансового органа) позволит оперативно обрабатывать и сортировать потоки данных и платежных документов (в зависимости от размера муниципального образования в день через казначейство может проходить от 200 платежных документов).
Одной из задач казначейского исполнения бюджета является целевое использование средств, выделенных бюджетополучателям и распорядителям кредитов различного уровня. В системе автоматизированного исполнения бюджета муниципального образования применяется метод операционного контроля, который осуществляет ревизию целевого использования средств еще до этапа их расходования. Такой контроль физически не допускает нецелевое использование средств. Операционный контроль за расходной частью бюджета может быть организован следующим образом:
•
в Казначействе заводится и поддерживается в
актуальном состоянии в
режиме реального времени электронный бюджет муниципального образования;
•
каждое платежное поручение на оплату любым
бюджетополучателем,
поставленных ему сторонней организацией
товаров (услуг), сопровождается
заполнением (помимо
стандартных полей платежного поручения)
дополнительных полей бюджетной классификации (КСР, КФСР и др.);
ПО
• при приеме платежного поручения Казначейством осуществляется автоматическая проверка сумм платежного поручения по соответствующим классификаторам на предмет достаточного лимита. Если сумма по набору указанных в платежном поручении классификаторам превышает лимит, оно автоматически отказывается с указанием причины отказа.
Таким образом, создание муниципального казначейства является принципиально новой технологической схемой исполнения бюджета (рис. Приложения 5).
В результате внедрения казначейских технологий на муниципальном уровне становится возможным оптимально управлять финансовыми ресурсами, при этом:
- повышается эффективность управления
бюджетным процессом;
реализуется концепция функционирования
единого казначейского
счета;
информация по исполнению бюджета становится актуальной, любые денежные потоки немедленно регистрируются казначейством;
- обеспечивается сохранность средств;
обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода);
создается действенная система учета, основной базовый элемент которой - бюджетная классификация.
Таким образом, можно сделать ряд выводов по проведенному в данной главе исследованию, а именно:
1. Соотношение в бюджете муниципального
образования текущих
расходов и расходов на развитие
позволяет дать оценку его развития, оценить
социально-экономические параметры.
2. Изучение практики использования основных целевых
статей расходов
муниципальных образований на
примере города Волжского подтверждает
общероссийскую тенденцию
роста основных социально значимых и
экономически важных статей расходов.
Ill
3.
Положительная динамика роста расходов в сфере
образования в г.
Волжском обусловлена недостаточностью
собственных средств и источников
их пополнения. Реформирование управления
финансами в данной отрасли
должно строиться, прежде всего, на системе
нормативно-целевого подхода к
определению текущих расходов.
Кроме того, следует пересмотреть
направление бюджетных расходов в этой сфере
не только на текущие расходы,
но и на их развитие, на основе
программно-целевого принципа, который
позволит аккумулировать средства из разных
источников финансирования,
объединяя бюджетные и внебюджетные
средства в процессе достижения
поставленных целей муниципального
образования.
4.
В сфере здравоохранения можно также
отметить положительную
динамику расходов. Здесь наблюдается также
негативная тенденция, так как
финансовые ресурсы в этой сфере в динамике
за ряд лет осваиваются в среднем
на 90%. В настоящее время необходимо
формирование ряда критериев, а
именно: оценки эффективности данного вида
расходов, оценки финансового
контроля за качеством и объемом услуг,
предоставляемых населению в сфере
здравоохранения, обеспечение
оптимального уровня самостоятельности
бюджетных учреждений. Необходимо
также создание стимулов для
эффективного использования ими бюджетных и
внебюджетных средств,
повышение эффективности вложения бюджетных средств в развитие
инфраструктуры здравоохранения.
5.
Несмотря на значительный удельный вес
расходов г. Волжского на
ЖКХ, следует отметить общее
снижение расходов по данной статье и
улучшение их по ряду показателей, что
обусловлено проводимой реформой
ЖКХ, которая предусматривает поэтапный
переход на безубыточную работу
предприятий ЖКХ и повышение качества
предоставления услуг. Для этого
необходимым является решение
задачи повышения эффективности
использования затраченных городом финансовых ресурсов в жилищно-
коммунальном комплексе.
112
6.
Средства местных бюджетов выступают финансовой базой
для
осуществления социально-экономических
преобразований, и повышение
эффективности их расходования является необходимостью, решением которых
на уровне г. Волжского будет осуществление
обозначенных в данной главе
мероприятий.
7.
При формировании расходной части бюджета муниципального
образования следует учитывать прогноз этих
полномочий, основанный на
нормативах финансовых затрат, которые в свою очередь
оптимизируют
финансовые потоки бюджетных
ресурсов. Для формирования расходов
местного бюджета на основе нормативов предлагается
использовать
нормативно-целевой метод, который
представляет собой расчет минимальных
бюджетных затрат на
финансирование целевой программы по оказанию
социальных услуг населению на уровне утвержденных социальных стандартов,
позволяющий четко определить
направления в области разработки и
законодательного закрепления
социальных и технических стандартов, а также
систему стоимостной оценки услуг.
8. В настоящее время оптимальное и оперативное
управление денежными
потоками бюджетных средств, а также
контроль за их целевым использованием
позволяет осуществить казначейский механизм управления финансовыми
потоками города.
9. В настоящее время существует обоснованная необходимость
изменения действующей системы казначейского исполнения
бюджета
муниципального образования,
которая определяется рядом негативных
тенденций и процессов.
10.
Эффективным управлением бюджетными средствами
можно считать
то, которое обеспечивает снижение нецелевых
трат, оптимальное
использование и пробег бюджетных средств
снижение дефицита и кассовых
разрывов.
11.
Для улучшения эффективности управления
бюджетными ресурсами
муниципалитета необходимо организовать
следующие процессы:
113
- классифицировать бюджетный процесс, разбив его на
последовательные
этапы, и наиболее оптимальным образом организовать каждый этап;
- прописать регламенты, четко определяющие каждый этап
исполнения
бюджета, права и обязанности
финансового управления, распорядителей
кредита, бюджетополучателей и других участников бюджетного
процесса;
- минимизировать нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;
- приводить
бюджетную систему в соответствие с требованиями
рыночной экономики.
12. В случае казначейской системы распоряжение бюджетными средствами жестко централизуется в руках главного распорядителя бюджетных средств (финансового управления), т.е. именно оно после соответствующей проверки перечисляет средства конечному получателю, но большая часть такой проверки, включающая проверку первичных документов бюджетополучателей, ложится на распорядителей кредита.
13.
В настоящих условиях, возникает
необходимость выбора такого
способа организации казначейства, который отвечал бы
предъявленным
требованиям и способствовал достижению
указанных целей.
14.
При создании муниципального казначейства
у местных органов
власти дополнительно появится ряд
возможностей.
15. Для осуществления обозначенных задач казначейству необходимо:
- наличие системы удаленного документооборота;
- возможность контроля расходных и доходных частей бюджета;
-
возможность интеграции с автоматизированной системой исполнения и
анализа бюджета финансового органа.
114
Глава III. Формирование источников финансирования расходной
части местного бюджета
3.1. Проблемы покрытия дефицита бюджета муниципального
образования
В настоящее время особенно важное значение приобретают вопросы стабилизации финансового положения муниципалитетов. В этом аспекте перед муниципальными образованиями стоят серьёзные экономические проблемы, связанные с трудностями перехода на рыночные отношения, а также медленным реформированием местного самоуправления. Наиболее актуальным при этом является вопрос покрытия дефицита бюджета муниципального образования.
Мировая практика показывает, что бюджетный дефицит присущ практически всем зарубежным государствам. Однако в развитых странах дефицит планируется в бюджетах с 30-х годов и является своего рода активным инструментом регулирования воспроизводственного процесса67.
В России проблема дефицита бюджета обозначена была давно, хотя исследована недостаточно полно, несмотря на то, что большинство бюджетов субъектов РФ и местные бюджеты - дефицитны.
Проблема бюджетного дефицита исследовалась многими российскими учеными-экономистами. По определению А. Дадашева бюджетный дефицит -это превышение расходной части государственного бюджета над доходной. Это такое объективное экономическое отношение, которое возникает между участниками воспроизводственного процесса по поводу использования денежных средств сверх имеющихся источников доходов. Обусловлена эта ситуация, как правило, ростом предельных общественных издержек производства, а необходимые в таких случаях средства образуются главным образом за счет эмиссии кредитных денег, продажи облигаций государственного займа, долгов, сертификатов и других ценных бумаг
67 Местное
самоуправление в зарубежных странах: Информ. обзор / И. Л. Медведев и др. - М.:
Юрид.лит.. 1997.
- 80 с.
68 Дадашев А. 3. и Черник Д. Г. Финансовая система России Учебное пособие. - М, 1997, 319 С.
115
Классификацию основных видов и форм проявления дефицита бюджетов подробно выделяет Поляк Г. Б. В основу классификации им положены следующие признаки: уровни бюджетной системы; отношение к плану; предельная допустимость; переложимость; методология исчисления и др. Виды дефицита разделяются исходя из его характера позитивного и негативного. Позитивный характер присущ активному, структурному, предельному, стабильному, временному, первичному дефицитам. Негативный характер, соответственно - пассивному, кассовому, внеплановому, меняющемуся, хроническому, переложимому вперед, вторичному69. Автор придерживается высказанной точки зрения, что если для финансирования дефицита привлекаются заемные средства на платной основе, то процентные выплаты из бюджета имеют «вторичный» характер, т.е. они, инициированы первичным дефицитом.
Следует отметить, что деление бюджетного дефицита на стабильный и меняющийся не совсем обоснованно, поскольку дефицит планируется в процентах к расходной части, а последняя имеет свойство меняться и будет всегда оказывать влияние на рост величины дефицита70.
Факты говорят о том, что средний уровень дефицита целого ряда европейских стран, Северной Америки, Японии колебался от 2,1 % к ВВП в США до 10,3% к ВВП в Греции71. Действительно, свойству переложения подвержен в большей степени хронический бюджетный дефицит, чем временный.
Однако вторичный бюджетный дефицит, постоянно имеющийся, тоже имеет свойство перекладываться вперед по причине отнесения в расходы бюджета затрат по обслуживанию государственного долга.
69 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М: Финансы и статистика. 2000. - с. 118
70 Там же с. 124.
71 Проблемы
совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран
Северной
Европы // Финансы. - 2003 - № 7, с.20.
116
Поэтому деление бюджетного дефицита на переложимый и непереложимый во многом дублируется вышеописанной классификацией: хронический и временный, вторичный и первичный.
Тенденция изменения дефицита бюджета и его структура в среднем по России, а также на уровне Волгоградской области и г. Волжского представлена на рис.3.1.1., 3.1.2.
1999
2000
2001
2002
2003
Дефицит бюджетов муниципальных образований в среднем по РФ Дефицит бюджета г. Волжского
Источник: Составлено автором на основе данных Минфина и Управления финансов но г. Волжскому.
Рис. 3.1.1. Динамика дефицита бюджетов муниципальных образований в РФ в 1999-2003гг.
2000 2001 2002 2003 0
-100000 --200000 -
-28764
" /< , Ж,' '-
-21899
у............................... :
-17321
-13269
-300000 --400000 --500000 --600000 --700000 -
-254683 -213448 -231871 -733892
-800000 -I
О Областной бюджет ■ Местный бюджет
Рис 3.1.2. Структура дефицита бюджета Волгоградской области и бюджета
г. Волжского в 2000-2003гг.
117
Одной из основных трудностей при решении вопросов покрытия дефицита бюджета муниципального образования является уклонение налогоплательщиков от уплаты налогов, что приводит к недопоступлению денежных средств в местные бюджеты. Поступление налоговых доходов в бюджет муниципального образования г. Волжского в 2001-2003гг. и объем недополученных финансовых ресурсов представлены в табл.3.1.1. и на рис.3.1.3.
Таблица 3.1.1.
Поступление налоговых доходов в бюджет муниципального образования г. Волжского в 2001-2003гг.
Наименова ние дохода
2001
2002
2003
Назначе но
Исполне но
Назначе но
Исполне но
Назначе но
Исполне но
Налоговые доходы
735765
693374
736100
675402
1131936
1047936
10 8 6 4
2001
2002
2003
I недоплучено налоговых дохов
Рис. 3.1.3. Объем недополученных налоговых доходов в бюджете г. Волжского 2001-2003гг.
Как уже было рассмотрено в предыдущих главах диссертационного исследования, основная часть доходов в бюджет муниципального образования поступает за счёт средств бюджетного регулирования. Всё это приводит к большому бюджетному дефициту, не позволяющему полностью и своевременно обеспечить решение задач местного самоуправления, к возрастанию зависимости от централизованной власти.
118
С целью покрытия имеющегося дефицита руководителями администрации муниципального образования принимаются решения об организации дополнительных поступлений денежных средств в бюджет.
В качестве источников покрытия дефицита могут быть кредиты, займы, а также различного рода безвозмездные поступления из вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации. От качества принимаемых в этой области решений зависит степень обеспеченности бюджетополучателей муниципального образования денежными средствами, что оказывает большое влияние на развитие городского сообщества.
В муниципальном образовании города Волжского существует программа внутренних заимствований, которая предусматривает привлечение краткосрочных кредитов, бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней на финансирование дополнительных расходов бюджетополучателей муниципального образования.
Таблица 3.1.2. Программа внутренних заимствований г. Волжского на 2003г., тыс. руб.
Вид муниципальных заимствований
Объем внутренних заимствований
Бюджетные ссуды
10000
Городские облигации
60000
Краткосрочные кредиты
120000
Итого
190000
К сожалению, несмотря на рост данного вида источника доходов (от 3,2% в 1999г. до 15,1% в 2003г.), город использует муниципальный кредит для покрытия своих кассовых разрывов и для покрытия дефицита бюджета, а не для бюджетного развития (рис.3Л.4.).
Наиболее перспективным и уже доказавшим свою привлекательность способом привлечения органами местного самоуправления денежных средств для выполнения своих полномочий, является эмиссия муниципальных долговых ценных бумаг, создание и развитие их вторичного рынка.
119
1999
2000
2001
2002
2003
■муниципальные заимствования
Рис. 3.1.4. Динамика муниципальных заимствований в г. Волжском
в 1999-2003гг. (в %)
Муниципальный заем, размещаемый несколькими эмиссиями с участием различных по своим характеристикам и свойствам ценных бумаг с учетом интересов всех групп инвесторов, способен обеспечить наиболее гибкую и управляемую систему привлечения средств. Привлечение средств путем муниципального заимствования должно стать одним из наиболее широко используемых способов активизации инвестиционной активности хозяйствующих субъектов и населения, находящихся на данной территории.
Несмотря на все сложности, не изученность, незначительный практический опыт, муниципальное заимствование путем эмиссии ценных бумаг (облигаций), является перспективным, скрывающим в себе огромный потенциал направлением укрепления финансов местного самоуправления. Такой способ привлечения денежных ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления при правильной организации работы позволит решить проблемы финансирования целевых программ, покрытия бюджетного дефицита и контролируемости местного финансового рынка.
Развитие народного хозяйства муниципального образования во многом зависит от стратегии управления уровнем бюджетных средств, аккумулируемых в бюджете этого образования, выбор которой осуществляется в условиях риска из-за случайных воздействий внешней среды (стохастический характер изменения поступлений денежных средств в бюджет и их расходование).
120
Рыночные отношения требуют выбора оптимальной стратегии управления уровнем средств бюджетной системы, т.е. определения как оптимальной величины дополнительных поступлений денежных средств для покрытия текущего дефицита, так и момента их поступлений. В этом случае важной является возможность оценки различных источников покрытия дефицита и различных стратегий управления уровнем бюджетных средств.
Решению проблем самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов будут содействовать мероприятия, направленные на дальнейшее реформирование налоговой политики, усиление ее действенности и способности влиять на развитие предпринимательской сферы.
Политика налогообложения должна строиться с учетом многообразия ее функций: социальной, определяющей общую целевую направленность налоговой системы, фискальной, обеспечивающей полное и своевременное поступление налогов в бюджеты всех уровней; регулирующей; перераспределительной, контрольной, стимулирующей.
Большинство экономистов сходятся на том, что нет и не может быть такой налоговой системы, которая бы в равной мере удовлетворяла критерию стимулирования деловой активности, инвестиционного благоприятствования и критерию социальной справедливости72.
Конкуренция перечисленных налоговых задач приводит к тому, что за известными пределами чрезмерное изъятие налогов у предпринимателей гасит их деловую активность. Вместе с тем чрезмерно слабая социальная защищенность наиболее уязвимых слоев населения подрывает доверие к государству и осуществлению им своих социальных функций и способствует нарастанию социальной напряженности в обществе. Поэтому в научной литературе все чаще высказывается мнение о том, что при реформировании налоговой системы целесообразно исходить из реализации принципа приоритетности функций. При этом необходимо как на федеральном,
12 Полякова О. А. Состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления// Финансы и кредит. 1999.
№4.
121
региональном, так и на местном уровне в налогообложении выявить их иерархию и уровень взаимосвязей исходя из практической целесообразности решения задач формирования потенциальной и эффективной смешанной экономики.
Во-вторых, увеличению доли собственных доходов в местных бюджетах будет способствовать активизация деятельности органов местного самоуправления в направлении увеличения неналоговых поступлений, в доходах местного бюджета, удельный вес которых в настоящее время не превышает 5,5%.
Реально оценивая возможности местных органов самоуправления по увеличению неналоговых поступлений можно констатировать, что основные резервы сосредоточены в активном использовании и эффективном управлении муниципальной собственностью73.
В настоящий момент времени муниципальными унитарными предприятиями в г. Волжском отчисляется от 30 до 50 процентов прибыли в местный бюджет. Однако объем общей прибыли достаточно незначителен.
Для увеличения доли неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов, на наш взгляд, необходимо:
1. Стимулировать
инициативу коллективов муниципальных предприятий
по совершенствованию своей деятельности,
по сокращению издержек, по
удешевлению своих услуг,
предоставляя им свободу в принятии
предпринимательских решений,
освобождая их от уплаты ряда местных
налогов. Это приведет к росту объема
предоставляемых ими услуг, качества
обслуживания, экономии средств,
получению дополнительных доходов и, в
конечном итоге, к пополнению местного бюджета и внебюджетных фондов.
2. Разработать программу приватизации части муниципальных
предприятий, функции которых могут
выполнить частные. Это приведет к
экономии бюджетных средств и к
расширению круга плательщиков местных
налогов.
73 Муниципальная собственность как основа местного самоуправления/ Экономист. - 1997. -№5.
122
3. Полнее использовать экономический потенциал земли и природных ресурсов. Земля как объект рыночных отношений имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности, поскольку является основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ. Именно решение проблем, связанных с организацией земельных отношений, включающих такие элементы, как земельная рента, учет и оценка земли, арендная плата, налог на землю, ценообразование, защита прав землепользователей, инвесторов и иных участников земельных отношений, регистрация прав на землю, обоснование спроса и предложения на земельные участки и так далее, их грамотная проработка, контроль за их решением приведут к росту поступлений денежных средств в распоряжение органов местного самоуправления.
Требуется как можно быстрее преодолеть ситуацию, когда значительная часть природных благ является, по существу, ничьей. С учетом особенностей отдельных природных благ, их экономической роли, значимости для долговременной ресурсной обеспеченности экономики страны, а также факторов экологического характера необходимо определить, где в этой сфере хозяйствования целесообразнее сохранить институт федеральной собственности, а где передать природные ресурсы и основные средства неразрывно связанных с ними отраслей в собственность субъектов Федерации и местного самоуправления, либо пойти на те или иные формы разгосударствления природопользования вплоть до приватизации части самих природных благ.
Таким образом, дальнейшее реформирование налоговой системы и активное использование и эффективное управление муниципальной собственностью являются основными направлениями укрепления доходной базы местных бюджетов и финансовой независимости органов местного самоуправления.
123
Помимо увеличения собственной доходной базы, укреплению и дальнейшему развитию местных бюджетов будет способствовать совершенствование процесса бюджетного регулирования, осуществляемого с целью регулирования налоговых режимов на различных территориях, пропорций в размещении хозяйствующих объектов, условий инвестирования средств и т.п. на макроуровне.
Увеличение собственных ресурсов и усиление действенности отчислений от государственных доходов и налогов - это два взаимосвязанных, взаимодополняемых направления в развитии и укреплении местных бюджетов. Чем последовательнее будут внедрены в практику длительно действующие нормативы отчислений от регулирующих источников, тем весомее, ощутимее будет рост собственных доходов местных бюджетов на базе осуществления выше предлагаемых нами мер.
Напрямую с вышерассмотренными проблемами развития финансов местного самоуправления связана и проблема устойчивости финансового потенциала муниципального образования, решение которой, главным образом, зависит от поддержания финансовой устойчивости хозяйствующих субъектов, расположенных на подведомственной территории. Однако действующая практика взаимоотношений хозяйствующих субъектов с бюджетом и современная кредитная политика вызывают осложнения при формировании и использовании оборотных средств предприятий и дестабилизируют их деятельность
Естественно, что стимулирование деятельности предприятий муниципального и частно-предпринимательского секторов со стороны муниципального образования позволяет решать задачу поступления доходов в местный бюджет и муниципальные внебюджетные фонды за счет расширения масштабов и объемов производства, накопления имущества, увеличения денежных доходов работников и пр. В конечном счете стимулирование работы муниципальных и частных предприятий и учреждений на территории муниципального образования имеет своим результатом социально-
124
экономическое развитие территории и общее повышение уровня жизни населения.
Муниципальная собственность и, соответственно, муниципальный сектор экономики на территории отдельного муниципального образования играет роль экономического гаранта самостоятельности местного самоуправления в вопросах организации и функционирования. Только располагая собственными ресурсами, можно самостоятельно решать вопросы их распределения и наиболее рационального использования в удовлетворении интересов населения. В этом аспекте расширение и укрепление муниципального сектора и особенно производственного сегмента является одной из стратегических задач местного самоуправления, особенно в условиях нестабильной экономики и дефицита финансовых средств.
Укрепление финансовой устойчивости хозяйствующих субъектов всех форм собственности, функционирующих на территории муниципального образования, несомненно, приведет к укреплению местного бюджета, так как увеличатся суммы налоговых поступлений и сократятся расходы на финансовую поддержку предприятий; к расширению возможностей муниципальных внебюджетных фондов по причине усиления их доходной базы; к расширению практики привлечения дополнительных денежных средств путем муниципального заимствования, так как у предприятий усилится необходимость использования временно свободных денежных средств с целью получения прибыли. Это будет возможно только при условии, что органы местного самоуправления выступят гарантом сохранности этих средств и эффективного их использования; и повышению уровня жизни населения муниципального образования.
Проблема повышения уровня доходов населения муниципального образования является самой актуальной при рассмотрении вопросов развития финансов местного самоуправления. Важность этой проблемы состоит в том, что только через увеличение доходов населения и стимулирование ограничения расходов с целью сбережения средств, в распоряжение органов местного
125
самоуправления и экономику муниципального образования станет возможно привлечь значительные суммы дополнительных денежных средств.
Сбережения населения, выступая на поверхности как следствие индивидуальных, семейных и корпоративных отношений по поводу использования денежных доходов, вместе с тем являются одним из неотъемлемых элементов системы экономических отношений. В новых условиях функционирования экономики сбережения выступают как неиспользованное благо, агрегированное для всех членов общества, ограничивающих свои потребительские фонды: они сохраняют фонд потребления общества.
В связи с этим определяется другая проблема - проблема создания механизмов вовлечения в оборот свободных средств населения и одновременного уменьшения сбережений в неорганизованных формах. Решение данной проблемы находится в стимулировании семей и отдельных граждан к сбережениям, для чего необходимо расширять каналы, по которым эти сбережения могут привлекаться: приватизация государственного и муниципального имущества, размещение муниципальных займов, появление альтернативных структур в финансово-кредитной сфере, универсализация кредитных институтов и др.
Население является довольно активным инвестором, что можно наблюдать в динамике вложений денежных средств населением в Сбербанк РФ по г. Волжскому (табл.3.1.3). Однако, россияне предпочитают не посвящать государство в свои расходы. При покупке недвижимости основная часть расчетов приходится на наличные деньги, в основном на иностранную валюту (по статистике около 15 % своих доходов население переводит в валюту). Эту тенденцию в сберегательном процессе только укрепляют последние правительственные решения, связанные с контролем над крупными расходами.
"В той мере, в какой люди желают сберегать, то есть воздерживаться от текущего потребления и откладывать потребление на будущее, - в такой же
126
мере общество может обращать свои ресурсы на новое капиталообразование". -утверждал Самуэльсон в своей работе "Экономикс"74.
Таблица 3.1.3.
Вклады населения в Сберегательный банк РФ в г. Волжском
в 1995-2002гт.
Вклады населения в СБРФ
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
В%к 2001
Остаток вкладов и депозитов на начало года, млн. руб.
32,2
90,6
177,1
232,5
255,5
397,1
514,7
749,2
145.6
Средний размер вклада на душу населения, руб.
67
303
591
776
856
1226
1166
1860
159.5
Компенсации по вкладам, млн., руб.
—
-
4,6
4,7
8,9
15,1
15,1
—
—
В том чиссле выплачено наличными, млн., руб.
-
-
2,6
2,7
8,8
10,9
15,1
—
—
Согласно выводам, сделанным Мировым Банком в результате анализа развития 14 государств мира (Португалии, Китая, Таиланда, Турции, Южной Кореи, Малайзии, Индии и др.) в 70-80 гг., основным источником внутренних финансовых ресурсов для инвестиций в этих странах были накопления домашних хозяйств, составившие в среднем 12,9% от ВВП. Причем 6% средств инвестировалось населением самостоятельно, а остальные поступали в финансовую систему страны. Предприниматели накапливали 8,6% ВВП, а 15,8% ВВП инвестировали через финансовую систему. Размер иностранных инвестиций составил лишь 2% от ВВП75.
Был сделан важный вывод о том, что даже небольшое повышение нормы сбережений населения дает гораздо больший эффект в экономике, чем многократное увеличение средств иностранных инвесторов. Для этого органы местного самоуправления и банки, функционирующие на подведомственной им территории должны стать как гарантами сохранения, так и увеличения средств граждан в условиях инфляции. Это представляется весьма важным для развития финансов местного самоуправления
74 Самуэльсон П. Экономикс. М. -1992. - с.47
75 Планирование в городском
самоуправлении: Сб. материалов / Сост. Ю.В.Кириллов. - Обнинск: Институт
муниципального управления. 1997. - с. 89.
127
Личные денежные сбережения выступают как своеобразная экономия, что позволяет им в совокупности быть одним из инвестиционных факторов, способствующих расширению масштабов капиталовложений общества. В этой связи нам представляется крайне важным вопрос размещения аккумулированных сбережений населения. Эти ресурсы должны быть в первую очередь направлены на создание экономической инфраструктуры. Наиболее высокими темпами растут инвестиции в отраслях, позволяющих достигать быстрой отдачи по вложенным средствам - финансовой, банковской, страховой деятельности, коммерческой деятельности по обслуживанию рынка. Что же касается реальных, базовых секторов экономики, то, несмотря на рост абсолютных величин, очевидна тенденция к регулярному снижению их доли в общем объеме инвестиций. Ресурсы населения не должны использоваться непроизводительно, не должны решать узких, пусть и насущных задач (например, покрытие дефицита бюджета или увеличение социальных выплат, не связанное с ростом вновь созданной стоимости). Только тогда они будут приносить доход, денежное выражение которого не будет частью инфляционной составляющей.
При определенных условиях денежные средства населения могут сыграть большую роль в укреплении финансовой самостоятельности местного самоуправления, если используются в соответствии с индивидуальными интересами жителей муниципальных образований и под их полным контролем. Естественно, что средства привлекаются на договорных условиях и с гарантией высокой эффективности. Такой подход позволяет сократить "вывоз денег" за пределы муниципального образования и вовлекать их в местный хозяйственный оборот.
На наш взгляд, одним из мероприятий, направленных на стимулирование производственных инвестиций, является освобождение от подоходного налога доходов частных инвесторов, полученных от инвестиций в корпоративные ценные бумаги. Доходы бюджета от налогов на дивиденды по акциям крайне незначительны. Поэтому вероятные потери от внедрения такой практики
128
многократно перекроются за счет того, что свыше сотни триллионов рублей "из чулок" поступят в реальное производство.
Проведение обозначенных нами мероприятий в области дальнейшего реформирования налоговой политики, активном использовании и более эффективном управлении муниципальной собственностью, реформировании межбюджетных отношений, а также развития отдельных элементов финансов местного самоуправления будет способствовать дальнейшему развитию финансов местного самоуправления в целом.
3.2. Пути совершенствования управления расходами местного
бюджета
Решению обозначенных в диссертационном исследовании проблем, которые стоят перед финансами местного самоуправления в их развитии, способствуют организационно-экономические факторы их совершенствования.
Факторами, определяющими состояние финансов местного самоуправления, являются: состояние хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования, объем ресурсов, расположенных на территории муниципальною образования, объем прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством; профессионализм самих муниципальных служащих76. Данное утверждение актуально и в наши дни, так как именно от данных факторов зависит дальнейшее укрепление и развитие финансов местного самоуправления.
Одним из важнейших условий совершенствования финансов местного самоуправления является ясное и по возможности полное представление о финансовой базе развития муниципального образования, источниках финансовых ресурсов местного самоуправления, структуре и направлениях основных финансовых потоков территории. Такое представление способен дать
76 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Репринт.изд. 1928 г. - Обнинск: Ин-т муниципального управления. - 1995. - с. 138
129
только сводный баланс финансовых ресурсов местного самоуправления отдельных муниципальных образований.
Сводный баланс финансовых ресурсов местного самоуправления территории должен являться важнейшим документом при разработке программ экономического и социального развития муниципального образования, отражать процесс образования денежных средств населением и хозяйствующими субъектами, функционирующими на его территории независимо от форм собственности, их использования на цели производственного и социального развития.
Практика составления сводных финансовых балансов территории у нас в стране имеется большая. Однако работы по составлению этих планов прекращалась по разным причинам. Так, в 30-е годы подобному балансу пытались придать несвойственные ему функции объединения всех финансовых планов и балансов, сделать его оперативным планом и практически заменить
7*7
им бюджеты республик . В начале 60-х годов роль и значение сводною финансового баланса территории сильно принижались, так как составлялся он после завершения работы над проектом плана экономического и социальною
7Q
развития . Это делало его практически бесполезным для активною воздействия на формирование основных показателей и пропорций в проекте плана. В последующие годы делались попытки увязать комплексные программы развития административно-территориальных единиц со всей системой плановых балансовых расчетов, пятилетних и годовых, однако составление балансов по отраслям, подведомственным министерствам затрудняло обобщение и возможность анализа экономической деятельности территории. Даже с принятием в 1993 году Конституции РФ, закрепившей права органов местного самоуправления в решении вопросов местною значения и отделившей местное самоуправление от государственной системы управления, данные балансы не составлялись.
77 Постовой Н.В. Местное самоуправление: История, теория, практика. - М, 1995. с. 37
78 Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики / СпбГУ - СПб.: И$д-во СПб. ун-та.
1995.-с. 161
130
Основными причинами, по которым не составляются сводные балансы финансовых ресурсов местного самоуправления территорий, на наш взгляд, является то, что бюджеты территорий более чем на 70% формируются за счет регулирующих доходов; до предела сужена имущественная база муниципальных образований, которая служит основой формирования собственных доходов местных бюджетов; социально-бытовая инфраструктура, которая практически полностью находится в ведении муниципалитетов, требует значительных, постоянно возрастающих вложений; муниципальные внебюджетные фонды формируются очень медленно, и их размер незначителен, сохраняющееся тяжелое финансовое состояние хозяйствующих субъектов и низкий уровень доходов населения, не позволяет им активно участвовать в решении местных проблем и главное, отсутствует полная и достоверная информационная база.
Осуществление мероприятий по решению финансовых и ряда методологических проблем объединения финансовых ресурсов муниципальных образований представляют процесс в экономическом, правовом и организационном отношении. Не все они равнозначны по эффективности, но в комплексе они смогут обеспечивать наиболее полное и рациональное их использование.
Составлению сводного баланса финансовых ресурсов местного самоуправления территории должна предшествовать разработка и согласование с органами местного самоуправления прогноза социально-экономического развития муниципального образования, определение объема финансирования целевых программ, перечень приоритетных вложений средств с расшифровкой структурной ответственности, направлениям финансирования, а также определение нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм финансовой поддержки. Благодаря сведению воедино местного бюджета, финансовых планов муниципальных внебюджетных фондов, финансовых планов хозяйствующих субъектов, планов муниципальных заимствований и планов доходов и расходов населения муниципального образования в сводном
131
балансе финансовых ресурсов местного самоуправления будет возможно определить имеющийся на территории финансовый потенциал и эффективно его использовать.
В сводном балансе финансовых ресурсов местного самоуправления должны найти комплексную оценку средства, аккумулируемые на территории муниципального образования, и весь объем затрат, обеспечивающих развитие территории, В таком виде он будет отражать экономические отношения, связанные с образованием денежных средств на цели воспроизводства, социальной защиты населения, культурно-просветительских мероприятий, государственного управления и других потребностей жизнеобеспечения территории муниципального образования. В нем найдут отражение процессы распределения и перераспределения вновь созданной стоимости на данной территории и ВВП страны. Полагаем, что баланс денежных доходов и расходов населения как составная часть сводного баланса финансовых ресурсов местного самоуправления территории, позволит прогнозировать объем производства товаров, услуг, работ и экспорт товаров па территорию. Часть денежных средств населения будет направляться на приобретение муниципальных займов, а это один из самых распространенных в мире способов финансирования инвестиционных проектов, обеспечивающих развитие инфраструктуры муниципального образования и улучшающих его жизнеобеспечение.
Стратегический подход к формированию сводного баланса финансовых ресурсов местного самоуправления должен быть ориентирован на достижение определенных целей, главная из которых - сбалансировать доходы и расходы муниципального образования в соответствии с планом его экономического и социального развития
По мнению автора, в структуре департамента экономики и финансов г. Волжского необходимо создать отдел, который бы стал координирующим центром и где будет собираться вся разрозненная информация, касающаяся экономики и финансов данного муниципального образования, что позволит
132
проводить анализ современного исходя из состояния, прогнозировать их дальнейшее развитие, разрабатывать мероприятия, направленные на стабилизацию и упрочение экономики на территории муниципального образования и совершенствование финансов местного самоуправления.
Таким образом, составление сводного баланса финансовых ресурсов местного самоуправления даст органам исполнительной власти на местах полную и достоверную информацию о финансовом и экономическом потенциале, о значимости каждого источника финансовых ресурсов, о структуре и направлениях основных финансовых потоков территории. Отлаженная структура и оптимизация направлений основных финансовых потоков территории муниципального образования является одним из факторов совершенствования финансов местного самоуправления.
Современная модель формирования финансов местного самоуправления, как видно из проведенного нами анализа, характеризуется множественностью каналов поступления финансовых ресурсов на территорию муниципального образования и их использования и различием механизмов воздействия на отдельные каналы.
В формировании финансов местного самоуправления участвуют: федеральные, субфедеральные и муниципальные органы управления, в компетенции которых находится сформирование и расходование бюджетов соответствующих уровней, государственные и муниципальные внебюджетные фонды, предприятия производственной сферы, учреждения непроизводственной сферы и общественные организации, относящиеся к сфере нематериального производства на территории муниципального образования; учреждения финансово-кредитной системы; население.
Эти экономические субъекты вступают в разнообразные экономические взаимодействия в рамках муниципального образования, основными из которых являются: совместное использование земли и природных ресурсов, объектов инфраструктуры; обеспечение условий жизнедеятельности для всего населения муниципального образования (через отчисления налогов в местный бюджет);
133
участие в системе производственной кооперации, формирование финансово-кредитных отношений экономических субъектов, обеспечивающих финансовые ресурсы в муниципальном образовании, необходимые для деятельности каждого экономического субъекта.
Каждый из экономических субъектов в экономике ориентируется на достижение собственных целей. Общей характеристикой этих целей является стремление к воспроизводству условий для самостоятельного, независимого существования экономических субъектов, в конечном счете, для экономического субъекта важно обеспечить превышение получаемых доходов над расходами, т.е. необходимо поддержание состояния "безубыточности" деятельности или достаточности средств для выполнения социальных нормативов обеспечения условий жизнедеятельности населения.
Реализация цели каждым экономическим субъектом муниципального образования зависит не только от его собственных усилий, но и от взаимодействия с другими экономическими субъектами, в результате чего возникают связывающие их финансовые потоки.
Ни один из экономических субъектов не может достичь своих целей без участия в сложной, целостной системе финансовых потоков на территории муниципального образования. Каждый из экономических субъектов действует в направлении реализации своих интересов и целен в динамично изменяющейся рыночной среде. В результате этого достижение или не достижение цели любым из них через систему обратных связей способствует или препятствует достижению целей остальных экономических субъектов муниципального образования. Невозможность выполнения в срок финансовых обязательств одного из субъектов становится источником риска не достижения цели для остальных экономических субъектов.
Таким образом, можно утверждать, что только через отлаженную систему финансовых взаимосвязей, полностью исключающую возможность задержки платежей и наличие встречных финансовых потоков, в муниципальном образовании может быть достигнуто положение, при котором
134
все экономические субъекты на его территории будут достигать собственных целей, что будет содействовать укреплению местного самоуправления и дальнейшему развитию его финансовой самостоятельности. Существующая система финансовых потоков, не может обеспечить решение этой задачи. В ней отсутствует центр, который бы координировал все финансовые потоки на территории муниципального образования и связал в единую технологическую цепь все элементы, составляющие финансы местного самоуправления. Таким центром должен стать финансовый институт, который бы кардинально отличался от действующих финансово-кредитных институтов Его необходимо наделить широкими полномочиями в области исполнения местного бюджета и смет муниципальных внебюджетных фондов, расчетно-кассового обслуживания муниципальных предприятий и учреждений, аккумуляции временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов не зависимо от форм собственности функционирующих на территории муниципального образования и населения; обслуживания муниципальных займов, а также кредитования и подчиняться только законодательным и исполнительным органам местного самоуправления.
В настоящее время активно обсуждается вопрос создания муниципальных банков, которые бы и выполняли функцию консолидации финансов местного самоуправления в одно целое и контроля за эффективным использованием имеющегося на территории муниципального образования финансового потенциала.
Муниципальный банк должен представлять собой специальное кредитное учреждение, имеющее глубокие корни в местной хозяйственной жизни, находящееся под главенством городской администрации и работающее с ней в тесном оперативном контакте, опирающееся в своей деятельности на муниципалитеты, хозяйствующие субъекты и население. Он должен стать организацией заинтересованной в развитии местного самоуправления, в расширении его финансовых возможностей, в сохранении и эффективном использовании бюджетных и внебюджетных средств, должен усиливать
135
изнутри доходный потенциал муниципального образования, обеспечивать надежное кредитное питание местного хозяйства путем мобилизации денежных ресурсов в своем городе, районе, не прибегая к привлечению из вне, что, в свою очередь, приведет к укреплению финансовой базы местного самоуправления, к совершенствованию процесса исполнения местного бюджета, к расширению возможностей по изысканию дополнительных источников финансирования задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Задачи и характер деятельности муниципального банка должны, главным образом, определяться единством местной хозяйственной системы, сложностью и многогранностью местной экономики, ее масштабами и потребностями, а также размером зависимости от нее населения.
Создавать муниципальные банки и направлять их деятельность -неотъемлемое право органов местного самоуправления, закрепленное за ними федеральным законодательством. Поэтому их доля в уставном фонде такого банка должна составлять не менее 51%. Остальная часть уставного фонда может формироваться за счет благотворительных взносов хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, пожертвований общественных и частных организаций и физических лиц.
Уставный фонд вместе с резервными и страховыми фондами, не распределенной банковской прибылью, резервным капиталом муниципалитета, городскими фондами, а также средствами полученными муниципалитетом от аренды; деньгами на счетах в банке, открываемых хозяйствующими субъектами, бюджетными организациями и населением, а также ассигнованиями из местного бюджета будут формировать кредитный потенциал муниципального банка. Помимо перечисленных источников составной частые долгосрочных кредитных ресурсов муниципальных банков должны стать денежные поступления от реализации муниципальных облигаций.
136
В условиях недоверия со стороны населения и юридических лиц к финансовым инструментам, банкам, фондовому рынку, государственным гарантиям, именно через создание муниципальных банков, которые выступят в роли покупателей муниципальных ценных бумаг и гарантов сохранности вложенных в них средств, органам местного самоуправления удастся вернуть доверие и заинтересованность экономических субъектов к займам и облигациям.
Создание муниципальных банков будет способствовать укреплению, развитию и совершенствованию финансов местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, в настоящее время существует множество препятствий этому процессу. Одним из них является строгая регламентация деятельности банковских и иных финансово-кредитных учреждений со стороны центральных органов власти, что недопустимо по отношению к муниципальному банку, другим - главная цель, ради которой и создаются финансово-кредитные институты - получение максимально возможной прибыли, в то время, как главной целью деятельности муниципального банка должно стать содействие развитию муниципальной экономики, укреплению финансов местного самоуправления и создание оптимальной схемы финансовых потоков на территории муниципального образования. Но это не означает, что муниципальный банк не должен стремиться к получению прибыли, которая будет служить укреплению финансов местного самоуправления, но делать он должен не в ущерб интересам муниципального образования.
Таким образом, создание муниципальных банков требует внесения изменении в действующее законодательство, регламентирующее функционирование банковской системы, с тем чтобы расширить полномочия органов местного самоуправления в области создания, лицензирования муниципальных банков, также в области управления и контроля за их деятельностью
Расширение организационных и контрольных полномочий органов местного самоуправления, а также рассмотренные нами мероприятия,
137
направленные на решение проблем развития и совершенствования финансов местного самоуправления, позволят органам исполнительной власти на местах формировать финансовые ресурсы на подведомственной им территории в объемах, необходимых для обеспечения своей финансовой и экономической самостоятельности.
Система управления финансами базируется на финансовой политике государства, в разработке которой участвуют законодательная и исполнительная ветви власти. Финансовая политика включает в себя бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политики. Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Тем не менее, нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. В целом же задача совершенствования бюджетного процесса решается по следующим направлениям: реформа межбюджетных отношений, соблюдение принципов построения бюджетной системы и повышение роли контрольно-экономической работы в бюджетном процессе.
Для повышения эффективности использования финансовых ресурсов местного самоуправления автор считает необходимыми следующий ряд действий:
1.
Пересмотреть внутреннюю структуру отраслей социально-культурной
сферы и соответствующих расходов с
учетом перехода к рыночным
отношениям, тенденции роста сети негосударственных учреждений,
подготовки специалистов исходя из
потребностей рынка труда;
2.
Расширить права местных органов
самоуправления и органов власти
субъектов Российской Федерации и по
установлению и финансированию льгот
работникам социально-культурных учреждений и
организаций;
138
3. Расширить участие населения в финансировании
социальных услуг на
основе постепенной трансформации бюджетных дотаций в адресные субсидии,
выделяемые непосредственно гражданам с учетом степени нуждаемости;
4. Обеспечить поэтапное сокращение дотационного жилищно-
коммунального хозяйства и частичное перераспределение высвобождающихся
средств на цели адресной поддержки нуждающихся семей;
5.
Освободить государственные внебюджетные
социальные фонды от
выполнения несвойственных страхованию функций и выплат;
скорректировать
тарифы взносов в государственные внебюджетные
фонды для приведения их
доходной базы в соответствие с их реальными финансовыми обязательствами;
6.
Усовершенствовать структуру и порядок формирования
бюджетных
расходов на социальные нужды на
основе использования системы
государственных минимальных социальных
стандартов, обеспечить
приоритетное финансирование этих расходов,
недопущение секвестирования
соответствующих статей бюджетов.
Проблемы местных бюджетов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются в условиях весьма значительного недостатка бюджетных ресурсов любого звена бюджетной системы РФ, для совершенствования которой объединяют усилия многие ученые и специалисты. Так, В.Б.Христенко полагает, что «с особой остротой встает вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций»79. Первым шагом в этом направлении, по нашему мнению, стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах.
Разумно децентрализованная бюджетная система все же более эффективна. Региональные и местные власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и нести полную ответственность за
79 Христенко В. /Межбюджетные отношения и управление региональными финансами в РФЛЛроблемы теории и практики управления//№1, 2003. С.9.
139
принимаемые решения. Для того чтобы эти решения были обоснованными, необходимо:
1.
Четкое разделение расходных
полномочий. Сегодня сфера
«совместного финансирования» остается слишком
широкой, многие позиции
перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями
вышестоящих властей без предоставления
источников финансирования. На
этой основе необходимо внести
поправки в Бюджетный кодекс, который
конкретизировал бы разграничение
расходных полномочий между уровнями
бюджетной системы. Кроме того, необходимо упорядочить бюджетные льготы,
которыми пользуются большинство населения
страны. И только после этого
станет возможным определение
объективных потребностей каждого уровня
бюджетной системы в
бюджетных ресурсах. Это позволит провести
«вертикальное выравнивание» с
тем, чтобы обеспечить каждому уровню
бюджетной системы - федеральному,
региональному и местному, источники
финансирования, отвечающие их ответственности и функциям.
2.
Стабильное закрепление доходных источников,
отвечающих
расходным полномочиям и ответственности властей
разных уровней.
Действующая в России система разделения
доходов ориентируется на долевое
распределение по нормативам, но такие
нормативы должны быть стабильными
и едиными для всех регионов. Для
подавляющего большинства регионов доля
трансфертов не
превышает 10-15%, поэтому их перевод в
дифференцированные нормативы окажет решающее влияние
на
заинтересованность собирать больше налогов. А для регионов, у которых доля
трансфертов превышает 40-50% всей
суммы собранных на их территории
налогов, окажется недостаточно для финансирования
минимальных
бюджетных потребностей. Для того чтобы
дифференцировать нормативы,
фактически нужно сначала рассчитать
трансферты, а затем спрогнозировать
налоговую базу по регионам. А это весьма сложно.
3. Объективное и «прозрачное» бюджетное выравнивание,
перераспределение ресурсов между регионами и
муниципалитетами. По
140
мнению В.Б.Христенко, общие подходы построения эффективной системы «горизонтального выравнивания» (распределения финансовой помощи из федерального бюджета) - это «объективные критерии и формулы, максимальная прозрачность, использование объективных оценок бюджетных потребностей (нормативов и индексов удорожания) и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной поддержки, обусловленность предоставления финансовой помощи». Все они в той или иной мере отражены в концепции реформирования межбюджетных отношений.
В контексте взаимодействия регионального и местного управления следует также затронуть вопрос совершенствования межбюджетных отношений, который заключается в росте финансовых возможностей местного уровня, рационализации межуровневых потоков финансовых средств, реформировании нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Основным условием совершенствования межбюджетных отношений является реализация принципов бюджетного федерализма, поэтому среди направлений реформирования межбюджетных отношений необходимо выделить: оздоровление региональных финансов; сокращение дотационных территорий; минимизацию встречных финансовых потоков; обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами; особую финансовую поддержку высокодотационных территорий; их избирательную инвестиционную поддержку и использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов.
По мнению автора, совершенствование межбюджетных отношений должно основываться на следующих позициях:
- бездефицитность муниципальных бюджетов, которая обеспечивается приведением в соответствие реальной доходной базы местных бюджетов и бюджетных назначений;
141
-единые правила и нормативы образования собственных доходов местных бюджетов, включая отчисления от регулирующих региональных и федеральных налогов, обеспечивающие прозрачность бюджетного процесса;
- изменение схемы финансовой поддержки из средств регионального бюджета и внебюджетных фондов, способствующее укреплению их финансового и экономического потенциала, снижению различий уровней социально-экономического развития районов, активизации местных инициатив по решению этих задач.
Необходимая реформа межбюджетных отношений, которая является актуальным вопросом совершенствования финансов для любого местного самоуправления, должна проходить одновременно по следующим направлениям:
1.
Разграничение расходных полномочий и
ответственности между
органами власти и управления разных уровней,
что предполагает закрепление
за каждым уровнем бюджетной
системы финансирования определенного
перечня расходов, а также
определение расходов их совместного
финансирования. Другими словами,
необходимо конкретизировать
разграничение расходов и
бюджетной ответственности органов власти и
управления разных уровней на
основе бюджетных нормативов. Значения
нормативов необходимо базировать на минимальных
государственных
стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей
консолидированного бюджета РФ
по их финансированию в данном
финансовом году. При этом
следует отметить, что дифференциацию
нормативов по регионам нужно
производить по единой методике с учетом
объективно обусловленных географических,
природно-климатических и
социально-экономических особенностей.
Сами нормативы не должны
предопределять уровень и структуру
бюджетных расходов субъектов РФ, а
лишь использоваться для расчетов
финансовой помощи.
2.
Разграничение доходных источников между
уровнями бюджетной
системы, что предполагает разделение налоговых
поступлений и неналоговых
142
доходов между бюджетами разных уровней, установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в соответствии с действующим законодательством. Распределение поступлений от федеральных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами должно производиться на основе базовых (минимальных) нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований не менее чем на 3 года.
3. Совершенствование методики распределения средств ФФГТМО, назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в РФ.
Таким образом, чтобы достичь социально-экономической стабилизации муниципальных образований в кротчайшие сроки, необходимо:
1. Передать в доходы местных бюджетов на постоянной
основе ряд
федеральных налогов, развитие
налоговой базы которых прямо зависит от
деятельности органов местного
самоуправления.
2.
Гарантировать минимальные местные бюджеты муниципальных
образований путем закрепления за ними на
долговременной основе более
высоких, чем сегодня, долей от федеральных и региональных налогов.
3.
Разработать и ввести в действие механизм,
исключающий нарушение
положений федеральных законов, гарантирующих минимальные
местные
бюджеты, и защищающий бюджетные права
муниципальных образований,
предоставленные федеральным
законодательством.
Неотъемлемым элементом бюджетного процесса является контроль за правильным формированием бюджетных показателей и экономический анализ результатов исполнения бюджета. Исследование всего спектра функций, принципов и задач функционирования механизма казначейского исполнения бюджета, представленное в предыдущей главе, позволяет утверждать, что его создание и эффективное функционирование требует трудоемких операций составления, хранения, учета изменений и дальнейшего неоднократного применения огромного объема информации. Поэтому деятельность Управления казначейства и Финансового Управления предлагается реализовать с
143
применением современных информационных технологий. При этом объектами автоматизации необходимо считать все структурные подразделения системы финансов территории: отделы и службы Финансового Управления администрации муниципалитета, учреждения банков и отделы Управления казначейства. При этом главной целью деятельности Управления казначейства являются: оперативное управление текущей ликвидностью бюджета муниципального образования в соответствии с утвержденным планом доходов и расходов.
Дальнейшее развитие органов федерального, регионального и местного казначейства невозможно без создания перспективной и эффективной системы информационного обеспечения. Создание такого комплекса должно проводиться на единой методологической основе с использованием ограниченного числа типовых региональных решений, учитывающих не только объемные показатели, обслуживаемые органами казначейства (число налогоплательщиков, собираемых на территории федеральных и регулирующих налогов, получателей средств федерального бюджета), но и развитие всей финансово-коммуникационной системы казначейства в субъекте РФ.
При решении задач совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях нельзя ограничиться лишь некоторыми его аспектами. Реформы законодательства местного самоуправления, его организационных основ, повышение степени самостоятельности местных бюджетов и разделение компетенции властей по вопросам бюджетного регулирования, развитие контрольно-аналитической работы в бюджетном процессе являются важнейшими направлениями реформирования бюджетной системы РФ в целом. Важнейшим толчком в этом направлении должно стать активное участие и тесное сотрудничество по организационно-правовым и экономическим вопросам всех уровней власти.
144
3.3. Формирование муниципальной заемно-инвестиционной
системы
В современных условиях финансово-экономического развития и реформирования местного самоуправления становится необходимой разработка определенной стратегии развития муниципалитета.
Вопросы формирования, исполнения и развития бюджетного потенциала города является основной составляющей финансовой сферы.
В современных условиях необходима концентрация усилий местных органов власти как на осуществлении текущих мер по преодолению бюджетного кризиса посредством сокращения дефицита бюджета, совершенствование налогового и бюджетного законодательства, рационального использования имеющихся ресурсов местного самоуправления, так и на осуществлении мер нацеленных на формирование краткосрочной и долговременной бюджетной стабилизации и увеличение бюджетного потенциала на местном уровне.
Бюджетный потенциал города неразрывно связан с бюджетом развития, так как именно в этот бюджет включаются ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность муниципального образования. Следует еще раз подчеркнуть, что текущий бюджет, напротив, включает в себя только систематические и повторяющиеся расходы, в том числе на содержание инфраструктуры, заработную плату и социальные расходы. Поскольку текущие затраты должны выплачиваться регулярно, а инвестиционные затраты могут быть отложены, существует тенденция, при которой в случае сокращения бюджетных доходов от инвестиционных доходов отказываются в пользу текущих. В то же время «отказ от финансирования инвестиционных расходов города на практике означает постоянное увеличение расходов текущего бюджета, вызванный ростом затрат на текущий ремонт разрушающейся инфраструктуры города» .
80 Уваров А. В. Эффективность функционирования инвестиционно-заемной системы региона //Привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику Волгоградской области. // Материалы всероссийской научно-практической конференции г. Волгоград, 13-15 июня, 2000. - Волгоград. 2001 с. 116.
145
На примере г. Волжского нами, совместно с Администрацией города Волжского, было рассмотрено формирование заемно-инвестиционной системы города с целью совершенствования управления инвестиционными ресурсами города, привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет города, а также с целью последующей оптимизации его расходной части.
Основным этапом к повышению эффективности инвестиционной системы города является формирование единого инвестиционного бюджета города, отражающего не только расходные статьи, но также и источники средств на финансирование инвестиционной программы формирования, к которым могут относиться: а) заемные средства; б) налоговые и иные поступления в бюджет; в) прочие источники. Использование заемных средств способствует повышению инвестиционных возможностей города, но, с другой стороны, требует четко соразмерять потребности города в инвестиционных ресурсах с его возможностью по обслуживанию и погашению долговых обязательств.
Следует также различать перспективный инвестиционный бюджет, который составляется на основе финансового плана-прогноза (ФПП) на несколько лет вперед, и текущий инвестиционный бюджет, который представляет собой совокупность финансовых фондов, направляемых на инвестиционные потребности города в текущем финансовом году.
В зависимости от форм финансирования, проекты, реализуемые за счет средств инвестиционного бюджета, можно структурировать следующим образом (см. рис.2. Приложения 6):
I. Выделение прямых бюджетных ассигнований: А. Проекты, окупаемые за счет прямых доходов; В. Проекты, окупаемые за счет прямых и косвенных доходов (неокупаемые только за счет прямых доходов по проекту); С. Неокупаемые проекты.
П. Косвенные формы поддержки со стороны бюджета города: А. Предоставление поручительств; В. Предоставление универсальных льгот; С.
146
Предоставление специфических видов льгот (предоставляются на конкурсной основе).
В соответствии с инвестиционной системой города была разработана структура городской инвестиционной программы в части инвестиционных проектов, предполагающих осуществление капиталовложений со стороны города, которая отражена на схеме (рис.1. Приложения 6). В данной схеме проекты подразделяются на две большие категории:
1. Переходящие проекты
- это проекты, реализуемые с участием
инвестиционных ресурсов города, разрабатываемые
в предыдущем периоде,
финансирование которых полностью или частично
предполагается в
предстоящем финансовом году.
2. Новые (вновь начинаемые) проекты - это проекты,
предполагающие
осуществление капиталовложений за
счет инвестиционных ресурсов города.
Эффективность формирования инвестиционной системы города зависит от характеристик инвестиционных проектов, включаемых в нее, соответственно повышение эффективности программы возможно за счет реформирования процедуры ее формирования, внедрения единой, четкой методики отбора инвестиционных проектов, интеграции в этот процесс следующих принципов:
-
подчиненность инвестиционной
системы города приоритетам
социально-экономического развития;
- привлечение
частных инвесторов и поддержка инвестиционной
активности;
-
привлечение заемных ресурсов для
финансирования наиболее
перспективных проектов;
- финансовая концентрация инвестиционных ресурсов города;
- рационализация пространственного размещения;
- территориальная концентрация инвестиционных ресурсов;
- прозрачность и гласность процедуры отбора инвестиционных проектов;
147
- ориентация на кумулятивный эффект бюджетных инвестиций в экономике города.
Совершенствование системы управления инвестиционным комплексом города предусматривает:
1. Совершенствование процедур выдвижения и отбора проектов, включая
разработку и принятие единой методики выдвижения и отбора проектов;
2. Совершенствование процесса бюджетно-финансового планирования
путем выделения инвестиционного бюджета города;
распределения
инвестиционного бюджета между финансированием окупаемых и неокупаемых
проектов; дробления инвестиционного
бюджета на гарантированные и
добавочные фонды финансирования инвестиционных проектов;
3. Мониторинг реализации инвестиционных
проектов: внедрение
системы регулярной отчетности, позволяющей осуществлять
мониторинг
качества и затрат по мере продвижения
проекта, а также сроков реализации
проектов; введение системы персональной ответственности за реализацию
проектов; осуществление
ретроспективного анализа инвестиционных проектов
с целью выявления точности
начальной оценки, успешности реализации,
состоятельности инвестиционной
политики.
Реализация этих мер позволит осуществить переход системы планирования и управления инвестиционной деятельностью в муниципальном образовании (в том числе и в г. Волжском) на качественно новый уровень, повысить эффективность бюджетных капиталовложений.
Кроме инвестиционной составляющей г. Волжского, нами была рассмотрена составляющая заемной системы в целях уменьшения расходной части бюджета города.
Во многих регионах и городах России на первое место среди различных форм заимствования средств в настоящий момент выходят облигации. За последний год произошло двукратное увеличение количества займов и объемов эмиссии субфедеральных муниципальных облигаций.
148
В настоящее время рынок муниципальных облигаций, хотя и начал постепенно оживать после кризисного состояния 1998 г., по-прежнему оставался низко ликвидным, регионализированным и информационно закрытым. И хотя потенциальный спрос на облигации муниципальных администраций может быть оценен в десятки миллиардов рублей, фактический спрос на них и существующие размеры предложения заметно ниже.
По мнению автора, в настоящее время применительно к бюджетам муниципальных образований, обладающих реальной автономией, должны применяться жесткие бюджетные ограничения, ведущие к реальной ответственности органов местного самоуправления за эффективность муниципальной бюджетной политики, в том числе и на уровне муниципальных заимствований.
Бюджетным кодексом установлены следующие ограничения на размер долга и объем муниципальных заимствований:
- размер дефицита местного бюджета - не более 10% объема
доходов
местного бюджета без учета финансовой помощи (ст. 92(5));
- предельный объем муниципального долга - не более объема
доходов
соответствующего бюджета без учета финансовой помощи (ст. 107(2));
- предельный объем расходов по обслуживанию муниципального
долга -
15% объема расходов муниципального бюджета
(ст. 111);
-предельный объем муниципальных гарантий для муниципальных образований, получающих финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности — 3% расходов местного бюджета (ст. 134(3)).
Подобный набор ограничений является чрезмерно детальным и по сути не дает возможности муниципальным образованиям вести разумную долговую политику. Так, при ограничении предельного объема муниципального долга фактически уравниваются краткосрочные и дорогие кредиты с долгосрочными и дешевыми. Муниципальное образование жестко лимитируется в привлечении заемных средств, даже если оно вполне способно обслуживать и погашать задолженность. Регулирование размера дефицита также фактически выступает
149
как ограничение на заимствования, поскольку именно они являются основным источником финансирования дефицита бюджета.
Наиболее
адекватным ограничителем в политике привлечения заемных
средств является предельный объем обслуживания муниципального
долга. В
настоящий момент он установлен на уровне 15%
расходов муниципального
бюджета. Однако в данном контексте
разумнее связывать возможности
обслуживания долга не с объемом
расходов, а с объемом и источниками
• доходов. Причем источником средств на обслуживание долга
могут являться не
только собственные доходы местного бюджета, но и нецелевая финансовая помощь, хотя опора на собственные доходы в данном случае более предпочтительна. Кроме того, с учетом все более обостряющейся потребности в заемных средствах на капитальные цели это ограничение можно было бы сделать менее жестким.
Исходя из всего
вышеизложенного целесообразно в качестве порогового
• использовать
безопасное ограничение обязательств по обслуживанию и
погашению муниципального долга 25% собственных доходов местного бюджета либо 20% доходов, включающих нецелевую финансовую помощь. В законодательство следует включить оба ограничения, и дать возможность муниципальному образованию использовать наиболее для себя подходящее (очевидно, первый вариант наиболее привлекателен для муниципалитетов -доноров, второй - для дотационных муниципальных образований).
Предложение использовать в качестве базового ограничение на муниципальные заимствования, связанное с установлением предела годовых обязательств по обслуживанию и погашению муниципального долга на уровне 25% собственных доходов местного бюджета либо 20% доходов, включающих нецелевую финансовую помощь, а также дать возможность муниципальному образованию самостоятельно выбирать из этих двух критериев, предполагает прогноз последствий подобного решения и его влияния на мотивацию муниципальных властей.
150
Приведем формальное обоснование последствий установления различных долей доходов муниципальных бюджетов на обслуживание и погашение долга.
Пусть Pi - расходы на обслуживание долга, зависящие только от собственных доходов местного бюджета (Д), а Р2 - расходы на обслуживание долга, зависящие от доходов, включающих нецелевую финансовую помощь (Тх). Кроме того, пусть а, — максимальный процент от дохода на обслуживание долга по i-му способу (7 = 1,2).
В этих обозначениях получаем:
1)Р,< (аиДУ 100; (3.3.1.) 2) Р2< (а2 х(Д+7г))/100; (3.3.2.)
Для того чтобы муниципальному образованию было безразлично, какой из критериев использовать, очевидно, должно выполняться соотношение:
Pi= P2, тогда (а^Д)/ 100 = (а2х(Д+7г))/ 100, из чего следует, что:
3) а2 = а, х (Д/(Д+7г)) = а, х (1 - (7г/(Д+7г)); (3.3.3.)
Таким образом, для того чтобы муниципалитету, получающему финансовую помощь, было бы целесообразно перейти на второй способ расчета средств на обслуживание долга, необходимо и достаточно выполнения соотношения:
4) 7г>(Дх(а1-а2)/а2); (3.3.4.)
Это означает, что переход на второй способ расчета средств на обслуживание долга происходит при превышении величины трансферта
5) 100x(ai-a2)/a2 % (3.3.5.)
Рассмотрим данные предложения на примере г. Волжского. Собственные доходы города колеблются в пределах от 65 до 75 % в соотношении с расходами, возложенными на данное муниципальное образование. Пусть г.\ = 25%, то есть 25% собственных доходов города покрывают расходы на обслуживание муниципального долга; а2= 20%, что означает % собственных доходов в совокупности с нецелевой финансовой помощью (7г), имеющейся у города.
151
Тогда с учетом предложенной методики расчета размера муниципального займа, произведем расчет перехода на обслуживание долга за счет собственной доходной базы. В соответствии с формулой 3.3.5, 100 х (25 - 20 )/20 =25%.
Данный расчет показывает, что увеличение размера муниципального займа возможно, если финансовая помощь из выше стоящих бюджетов превысит четверть собственных доходов муниципалитета, или в том случае, если за счет собственных доходов будет покрываться более 75% муниципальных расходов.
При данном методе расчета открываются более широкие возможности для осуществления заимствований муниципальных образований. С одной стороны, это снижает риски нарушения долговых обязательств, поскольку собственные доходы можно рассматривать как относительно более стабильный источник средств, чем финансовая помощь. С другой стороны, это создает адекватную мотивацию местных властей, направленную на максимальное использование потенциала самофинансирования.
Рассмотрим имеющуюся практику и возможности выпуска облигаций на муниципальном уровне.
Практика оформления и получения регионами и муниципалитетами, зарегистрировавших облигационные займы в 1999-2003 гг., представлена рядом городов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Волгоград, Кострома, Архангельск, Дзержинский, Новочебоксарск, Екатеринбург, Чебоксары; Волгоградская, Новосибирская, Оренбургская, Томская и Псковская области; Приморский край).
Наиболее интересными покупателями с точки зрения муниципального эмитента, могли бы стать физические лица. Ограниченность доступных населению финансовых инструментов, особенно за пределами центральных городов, позволяет позиционировать облигационные займы как альтернативу вкладам в коммерческих банках и Сбербанке РФ с соответствующим уровнем доходности. Таким образом, у населения появляется возможность увеличить инвестиционный доход на свои сбережения, а у муниципальных администраций - снизить стоимость обслуживания долга.
152
Главными покупателями долговых обязательств муниципальных администраций остаются коммерческие банки. Крупнейшими кредиторами региональных и местных органов власти являются Сбербанк РФ и Внешэкономбанк - на их долю по состоянию на середину 2001 г. приходилось соответственно 7,3 и 5,8 млрд руб. требований к субфедеральным администрациям в виде кредитов и ценных бумаг. В Волгоградской области основными инвесторами являются банки, инвестиционные компании, население.
Волгоградская область и г. Волгоград уже давно присутствуют на рынке субфедеральных облигационных займов. Наличие положительного опыта выпуска областных облигаций и облигаций города Волгограда позволяет говорить о благоприятных перспективах для выпуска муниципальных облигаций города Волжского.
Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в качестве основных целей эмиссии муниципальных облигаций (в том числе г. Волжского по аналогии с Волгоградской областью) должно стать:
- финансирование текущих расходов бюджета;
- сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей
в бюджет
путем сокращения кассовых разрывов;
-финансирование инвестиционных проектов, жилищного строительства развития транспортной и социальной инфраструктуры, приоритетных отраслей местной промышленности.
При этом выпуск муниципальных облигаций призван решить следующие задачи:
-
сокращение оттока из города денежных
средств и привлечение
дополнительных денежных ресурсов;
-
активизация и развитие инфраструктуры городского рынка
ценных
бумаг;
- создание финансового инструмента как денежной формы размещения
153
свободных денежных средств населения; - выработка доверия к эмитенту как первоклассному заемщику.
К конкурентным преимуществам облигационных займов в сравнении с банковскими кредитами следует отнести:
-устранение банка как посредника в передаче средств и соответственное снижение процентной ставки (по состоянию на июнь 2002 года 25% по банковским кредитам и 20-21 при облигационных займах);
- отсутствие необходимости оформлять залог (соответственно
происходит
снижение расходов на оформление кредита);
-
создание вторичного рынка
облигаций, появление возможности
досрочного выкупа их эмитентом;
-
повышение привлекательности
облигаций для держателя за счет
появления возможности досрочной продажи
(переуступка обязательств по
кредитному договору н практикуется);
- возможность привлечения средств на более длительный срок;
-
создание кредитной истории, позволяющей в последующем снизить цену
заимствований и привлекать значительные средства для
крупных
инвестиционных проектов.
Для эффективного размещения облигаций необходимо определить оптимальный вид и номинал облигации. Для этих целей используем данные экспертного анализа, осуществленного с помощью опросов различных категорий инвесторов (см. табл. 3.3.1).
Выбор эмитентом формы муниципальных облигаций оказывает наиболее значительное и противоположное влияние на спрос физических и юридических лиц — потенциальных отечественных инвесторов. О важности данного параметра муниципальных облигаций свидетельствует уровень оценки значимости данного параметра для потенциальных инвесторов.
Оценка 6,4-6,6 по десятибалльной шкале юридическими и физическими лицами подтверждает предположение, что неверный выбор формы облигации
154
может привести к отказу от намерения инвестировать или к снижению инвестируемых сумм. Самой приемлемой формой муниципальных облигаций для юридических лиц — более чем для 70% респондентов — является бездокументарная.
Таблица 3.3.1.
Распределение предпочтений юридических лиц по сочетаниям
форма — вид облигаций, %
Форма облигации
Вид облигации
Доля лиц, %
Бездокументарная
Бескупонная
48,3
Бездокументарная
Не имеет значения
5
Бездокументарная
Купонная с переменным доходом
12
Бездокументарная
Купонная с постоянным доходом
7
На предъявителя
Бескупонная
4,2
На предъявителя
Купонная с постоянным доходом
6,4
Документарная именная
Купонная с постоянным доходом
4,5
Прочие
Прочие
11.6
Эмиссия облигаций в документарной форме на предъявителя уменьшает число коммерческих банков — основных инвесторов в это направление — в 2,1 раза, а при эмиссии именных облигаций — в 3,6 раза. Для инвестиционных компаний эти показатели равны 2,1 и 2,3 соответственно. Для физических лиц характерна обратная картина предпочтений к форме муниципальных облигаций. Доля населения, намеренного вкладывать средства в именные документарные облигации, в 2,2 раза выше, чем в бездокументарные, и на 12,8% больше, чем в предъявительские облигации.
Причины такого расхождения предпочтений в отношении формы облигации следует искать в различии задач, которые решают инвесторы. Юридические лица используют облигации в основном для получения дохода от их обращения на вторичном рынке или посреднического дохода при размещении облигаций. В этом случае при проведении операций возникают определенные технические сложности. Бездокументарная форма привычна и часто используется юридическими лицами при работе с другими ценными
155
бумагами, например, с федеральными ценными бумагами. Физические лица, как правило, приобретают облигации для получения дохода при их погашении, что позволяет сохранить или увеличить свои накопления, защититься от инфляции. В этом случае документарная форма выступает как дополнительный гарант надежности вложений.
Значимость вида облигаций для физических и юридических лиц более важна, чем форма облигации, и имеет среднюю оценку 6,7—7 по десятибалльной шкале. Ориентированность спроса юридических лиц на бескупонные облигации объясняется простотой расчета цен на облигации данного вида при работе на вторичном рынке, что усложняется при наличии купонных выплат, тем более в случае трудно предсказуемого переменного дохода по купонам. При обращении бескупонных облигаций наблюдается минимизация налогообложения, которое может быть несколько выше при покупке купонных облигаций по цене ниже номинала.
Бескупонные облигации будут приобретать 83,8% опрошенных коммерческих банков, большинство из которых признают этот вариант эмиссии наиболее удобным. Но и купонные облигации они не отрицают. Так, при переходе от дисконтных облигаций к купонным с постоянным доходом число коммерческих банков, заинтересованных в приобретении облигаций, уменьшается примерно на четверть. Вместе с тем будет снижаться и удельный объем спроса отдельных банков (в ряде случаев на 16—28%), для которых наиболее удобным видом облигаций являлась бескупонная. Из купонных облигаций вариант эмиссии с постоянным доходом по купонным выплатам более приемлем.
Предпочтения страховых компаний в отношении вида муниципальных облигаций несколько отличны от других сегментов юридических лиц в силу специфики деятельности этих организаций: важна равномерность, прогнозируемость получения дохода без значительного риска. Поэтому для
156
страховых компаний наиболее оптимальны купонные облигации с постоянным доходом. При переходе к бескупонным облигациям число страховых компаний, для которых они приемлемы, уменьшается на 18%, а при ориентации на купонные облигации с переменным доходом — на 33% .
Для физических лиц наиболее удобен вариант купонной облигации с постоянным доходом. При варианте эмиссии бескупонной облигации число намеренных инвестировать физических лиц снизится более чем в 2 раза. В неустойчивой ситуации в стране население вообще склонно к варианту с периодическим получением дохода от ценных бумаг и ясным определением его величины, что и дает купонная облигация с постоянным на весь срок действия облигации доходом. Отношение населения к периодичности купонных выплат распределилось примерно поровну между периодичностью один раз в квартал и один раз в полгода — эту периодичность для различных сроков обращения облигаций отметили 70— 90% респондентов. При выпуске муниципальных облигаций среди возможных комбинаций формы и вида данной ценной бумаги вне конкуренции для юридических лиц находится вариант бездокументарной и бескупонной облигации, который считают наиболее удобным почти половина опрошенных юридических лиц (для банков это количество еще выше — 53,4%). Остальные варианты значительно отстают по популярности, но более удобными из них считают бездокументарные в сочетании с различными видами облигации.
Определение значения номинала при разработке параметров эмиссии облигаций тоже может оказать серьезное влияние на уровень спроса как физических, так и юридических лиц, хотя оценки значимости для этих категорий инвесторов различаются. Для физических лиц номинал важен — оценка 7,7; для юридических лиц важность номинала не так высока — оценка 5. Поскольку предпочтения этих категорий потенциальных инвесторов серьезно расходятся, то выбрать оптимальный вариант не так просто,
157
потребуется оценка ряда факторов, влияющих на потенциал спроса инвесторов в перспективе. Главная задача — определить инвесторов, на которых необходимо ориентироваться при размещении и на интересах которых строить политику продвижения облигаций на рынок.
Для всех категорий юридических лиц наиболее оптимальны облигации с номиналом 500 руб. В облигации такого номинала будут инвестировать около 80% потенциальных инвесторов, для 80,9% из которых этот номинал является самым удобным, что обеспечивает привлечение максимального удельного объема инвестиций. В наибольшей степени нацелены на облигации номиналом в 1000 и 500 руб. коммерческие банки и управляющие компании паевыми инвестиционными фондами. На 37,1% меньше юридических лиц, намеренных инвестировать в облигации номиналом 250 руб., и почти в 2 раза меньше — при номинале 100 руб. Для физических лиц предпочтительны небольшие номиналы — 100 и 250 руб., причем первый наиболее удобен, а второй выступает как альтернатива ему для большинстве физических лиц. А самый удобный для юридических лиц номинал 1000 и 500 руб. предпочитают в 3 раза меньше инвесторов — физических лиц. Разница в предпочтениях к величине номинала физических и юридических лиц определяется как разница в суммах, которыми оперируют различные категории инвесторов, так и характером использования облигаций ориентацией юридических лиц на операции с крупными инвесторами на вторичном рынке, а также различием в предпочитаемых формах облигаций.
Учитывая изложенные выше данные аналитического и экспертного анализа, следует рекомендовать следующие стратегии выбора параметров муниципальных облигации:
-при ориентации на спрос только юридических лиц предпочтительно осуществлять эмиссию без документарных дисконтных или купонных облигаций с постоянным доходом номиналом 1000-500 руб.;
158
- при ориентации на спрос только физических лиц следует выпускать документарные именные или на предъявителя купонные облигации номиналом 100—250 руб.;
-для увеличения спроса перспективными являются также варианты выпуска нескольких ценных бумаг, ориентируемых на соответствующие сегменты рынка.
Облигации должны быть привлекательными для потенциальных инвесторов, отвечать требованиям последних по доходности, по срокам обращения, по гарантиям возвратности средств, по условиям выплаты процентов и погашения облигаций. Объемы предстоящих эмиссии ценных бумаг должны быть согласованы с прогнозируемым спросом на них на всех сегментах фондового рынка, где эти облигации предполагается размещать.
Приведенные выше данные позволяют сделать вывод о необходимости выпуска двух видов облигаций, ориентированных соответственно на два различных сегмента рынка - юридических и физических лиц. Это соответственно бездокументарная бескупонная облигация и бездокументарная купонная облигация с переменным доходом.
Таким образом, из проведенного анализа следует, что при выпуске эмитентом одного вида облигаций наиболее оптимальной формой является бездокументарная купонная облигация с переменным доходом, т. к. она предпочтительна для физических лиц и прочно удерживает второе место в предпочтениях юридических лиц.
Планирование объема эмиссии является одним из наиболее важных этапов в подготовке эмиссии. Если средний годовой объем эмиссии облигаций субъекта Федерации (без учета Москвы и Санкт-Петербурга) составляет в среднем по России 200-300 млн. рублей, то этот показатель для муниципалитета составляет 50 млн. рублей. Объем эмиссии облигаций Администрации Волгоградской области в 2002 году установлен в размере 350 млн. рублей. Обнадеживает и положительный опыт размещения в 2002 году
159
Волжского трубного завода на сумму 500 млн. рублей.
По мнению автора и с учетом размера, параметров бюджета города Волжского следует осуществить эмиссию облигаций в объеме до 60 млн. рублей. При стабильном состоянии финансовых рынков и достаточных расходах на рекламу такой объем может быть успешно размещен.
При определении срока обращения облигаций необходимо исходить из готовности инвесторов приобретать данные бумаги.
Таблица 3.3.2. Классификация облигаций по продолжительности периода их обращения
Наименование
Период обращения
Краткосрочные
До 1 года (включая 1 год)
Среднесрочные
От 1 года до 5 лет
Долгосрочные
Более 5 лет
На уровне г. Волжского, по нашему мнению, минимальный срок обращения облигаций должен составлять 1 год, максимальный - 5 лет.
Для большинства эмитентов характерно постепенное увеличение объемов и сроков заимствований. Так, Санкт-Петербург выпускает в настоящее время долгосрочные купонные облигации со сроком обращения до 6 лет. Анализ сроков обращения облигаций других эмитентов показывает, что практически все эмитенты, впервые размещающие облигационный заем, выпускают облигации с периодом обращения от одного года.
В реальных финансово-бюджетных условиях г. Волжского, по мнению автора, следует совместить практику функций андерайтера, депозитария и платежного агента. Это позволяет заметно сократить расходы на размещение и обслуживание займа, позволяя, таким образом, получать более дешевые привлеченные средства. Исходя из выше сказанного, мы считаем возможным представить размещение муниципальных облигаций г. Волжского по следующей схеме (рис 3 Приложения 6).
Для поддержания ликвидности облигаций и для увеличения их популярности, необходимо наличие одного или нескольких организаторов
160
рынка. Организаторы рынка выставляют двусторонние котировки на покупку-продажу ценных бумаг, осуществляют операции с ними и следят, чтобы разница котировок на покупку и продажу не превышала определенного спрэда. Для осуществления операций и поддержания котировок организатору рынка необходимы средства. Поэтому эмитент, заинтересованный в наличии ликвидного рынка своих облигаций, должен выделить средства и сформировать фонд поддержания ликвидности. По нашим расчетам, величина такого фонда должна составлять 5 % объема выпуска (рис.4 Приложения 6).
Проведенное выше исследование позволяет сделать вывод о возможности и целесообразности выпуска облигаций муниципального займа на уровне местного самоуправления г. Волжского с основными параметрами указанными в табл.3.3.3.
Таблица 3.3.3. Основные параметры муниципального займа г. Волжского
Эмитент
Администрация г. Волжского
Форма, вид
Бездокументарная бескупонная облигация и (или) бездокументарная купонная облигация с переменным доходом
Номинальная стоимость
500-1000 рублей
Период обращения
9-12 месяцев
Оптимальные сроки размещения
Декабрь 2004 - январь 2004гг.
Предполагаемая доходность
21-22% годовых
Основные участники займа
Генеральный агент, депозитарий, платежный агент (целесообразно совмещение функций)
На основе проделанного исследования в третьей главе можно сделать ряд выводов:
1.
Проблема покрытия дефицита бюджета
муниципального образования
является необходимостью повышения
эффективности стабилизации его
финансового положения.
2.
Тенденция изменения динамики дефицита
бюджета в среднем по России,
а также на уровне Волгоградской области и г.
Волжского показывает о его
сравнительном сокращении. Не смотря на это,
объемы дефицита бюджетов
161
муниципальных образований в РФ, подтверждают положение о не эффективности формирования и исполнения бюджетных средств муниципалитетов.
3. Основной трудностью при решении вопросов покрытия дефицита
местного бюджета является проблема
бюджетного регулирования, которая
может быть решена путем разработки стабильных нормативов, а так же
выравниванием диспропорций бюджетов
различных территорий посредством
финансирования из выше
стоящих бюджетов, а именно за счет
перераспределения средств в форме дотаций, субвенций, субсидий и
грантов.
4. В качестве источников покрытия дефицита могут быть кредиты, займы,
а так же различного рода безвозмездные поступления из вышестоящих
уровней
бюджетной системы Российской Федерации. Несмотря на рост муниципальных
заимствований (от 3,2% в 1999г.
до 15,1% в 2003г.) муниципалитеты
используют кредиты для покрытия своих
кассовых разрывов и для покрытия
дефицита бюджета, а не для
бюджетного развития.
5.
Решению вопросов сбалансированности местных бюджетов
будут
содействовать мероприятия, направленные на
дальнейшее реформирование
налоговой политики, усиление ее
действенности и способности влиять на
развитие предпринимательской сферы.
6.
Для обеспечения устойчивости
функционирования муниципального
хозяйства необходимо так же: усиление целевой направленности расходования
средств, привлечение дополнительных финансовых
ресурсов через кредиты
коммерческих банков и вовлечения
денежных средств населения, поиск
дополнительных источников инвестиций.
7. Совершенствованию управления расходной части бюджета будет способствовать составление сводного баланса финансовых ресурсов муниципального образования, так как его основной целью является ориентация на достижение сбалансированности бюджета в соответствии с планом экономического и социального развития города.
8. Существующая система потоков финансовых ресурсов в муниципальных
162
образованиях не может характеризоваться как отлаженный механизм, так как не исключает возможность задержки платежей и наличие встречных финансовых потоков, то есть не достигается сбалансированность целей всех экономических субъектов. Для решения этой задачи предлагается создание единого финансового центра в форме муниципального банка для выполнения функций консолидации финансов местного самоуправления и контроля за эффективным расходованием средств. Для совершенствования управления расходной частью бюджета также необходимо проведение реформы муниципальных финансов в сфере налогового законодательства, межбюджетных отношений, казначейского контроля и т. д.
9. Решению проблем сокращения расходной части бюджета муниципального образования будет способствовать создание муниципальной заемно-инвестиционной системы города. Повышению эффективности инвестиционной системы города будет способствовать формирование единого инвестиционного бюджета города, основанного на городской инвестиционной программе. В целях уменьшения расходной части бюджета и формирования бюджета развития муниципальных образований, на примере г. Волжского, рассматривается возможность выпуска муниципальных облигаций, который позволит привлечь средства предприятий и населения, будет способствовать повышению инвестиционного потенциала города. Обозначенные мероприятия будут способствовать повышению эффективности управления расходной части бюджета г. Волжского и повышению роли бюджета развития.
163
Заключение
Проведенное исследование показывает, что местные бюджеты, являясь
структурным звеном бюджетной системы Российской Федерации на фоне происходящего реформирования всей системы местного самоуправления, межбюджетных отношений, а также поэтапного развития бюджетного федерализма, характеризуются значительными противоречиями и являются объектом повышенного внимания со стороны теоретиков и практиков бюджетного процесса.
В условиях недостатка бюджетных ресурсов на уровне муниципального образования и связанных с ними поисками дополнительных источников формирования бюджета, финансирования его расходной части, а как следствием покрытия дефицита бюджета возникает необходимость дальнейшей разработки проблем в направлении поиска научно-методологических и организационно-правовых форм их реализации.
В результате реформирования и трансформации рыночных отношений в России произошла децентрализация государственных финансов с выделением в отдельное звено финансовой системы финансов местного самоуправления. Возникновение категории «финансовые ресурсы местного самоуправления» потребовало определение ее содержания как совокупности денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления, формирующейся в результате производства и распределения вновь созданной на территории муниципального образования части ВВП, а также созданных за его пределами и поступающего на территорию в порядке распределения и перераспределения.
В работе уточняется содержание муниципальных финансов, в состав которых включены: бюджетные и внебюджетные муниципальные средства, целевые средства, выделяемые из вышестоящих бюджетов, муниципальный кредит и ресурсы муниципальных предприятий. Рассматривая все виды данных источников бюджета муниципального образования, делается вывод о том, что органы местного самоуправления должны стремиться к наращению собственной базы финансовых ресурсов.
164
Главным элементом системы муниципальных финансов являются местный бюджет, который представляет собой денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода, в связи с формированием, утверждением и использованием бюджетного фонда, предназначенного для жизнеобеспечения муниципального образования и решения иных вопросов местного значения.
Ретроспективный анализ реформирования финансов местного самоуправления, в результате которого произошли изменения в формировании доходов и расходов местных бюджетов, а также в развитии новых бюджетных процедур, позволил уточнить в разрезе нового законодательства территориальную унификацию местного самоуправления и разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также показал, что для эффективного функционирования финансов муниципального образования необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов.
Проведенный анализ процессов, происходящих в сфере формирования доходов и расходов местных бюджетов России, а так же структуры и динамики их объема, показало, что налоговые реформы посткризисного периода привели к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов, в результате этого значительно сократились источники финансовых ресурсов для формирования доходной части бюджета и возможности развития местного самоуправления.
В работе обосновывается предположение о том, что для повышения устойчивости и расширения самостоятельности местных бюджетов следует увеличить в их доходах долю собственных и устойчивых регулирующих налогов при одновременном сокращении доли трансфертов, кроме того, необходимо формировать муниципальный сектор в торговле, жилищном строительстве, бытовом обслуживании, создавать сеть муниципальных банков, трастовых и инвестиционных компаний, страховых и пенсионных фондов,
165
создавать смешанные муниципально - частные предприятия, доходы которых могли бы стать важным и надёжным источником доходов местных бюджетов; был сделан вывод о сравнительной устойчивости структуры функциональных расходов муниципалитетов, что свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.
В условиях развития бюджетного федерализма и проведения налоговой реформы система межбюджетных отношений должна в большей степени обеспечивать реализацию принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности и самостоятельности. С этой целью в с учетом накопленного опыта в 2004 году и в среднесрочной перспективе необходимо перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений, что должно обеспечить создание условий для благоприятного экономического развития и наращивания налогового потенциала муниципальных образований, повышения бюджетной ответственности на местах. При этом основным звеном реформирования должны стать органы местного самоуправления, которым предполагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.
В работе выделяются основные направления реформирования управления бюджетными расходами в сфере образования, здравоохранения, ЖКХ, социальной политики, государственного управления, которые включают в себя: разработку предложений по оптимизации структуры затрат на эти сферы расходных полномочий и нормативной базы планирования расходов на них, организацию эксперимента в городе по самостоятельному распределению всех выделенных на бюджетных ассигнований, рассчитанных на основе подушевых нормативов на эти расходы, разработку и внедрение показателей и процедур оценки эффективности бюджетных расходов, включая комплексный анализ целей и результатов расходования бюджетных средств, а также эффективности использования бюджетных ресурсов с точки зрения получения качественных услуг, разработку и законодательное закрепление порядка распространения
166
принципа подушевого бюджетного финансирования всех видов услуг.
В диссертационном исследовании обосновывается необходимость формировании расходной части бюджета муниципального образования с учетом прогноза этих полномочий, основанный на нормативах финансовых затрат, которые в свою очередь оптимизируют финансовые потоки бюджетных ресурсов. Кроме того, рассматривается подробно схема построения и расчета нормативов расходных полномочий основных статей бюджета муниципального образования. Для формирования расходов местного бюджета на основе нормативов, предлагается использовать нормативно-целевой метод, который представляет собой алгоритм расчета минимальных бюджетных затрат на финансирование целевой программы по оказанию социальных услуг населению на уровне утвержденных социальных стандартов, позволяющий четко определить направления в области разработки и законодательного закрепления социальных и технических стандартов, а также систему стоимостной оценки услуг.
Реализация Федеральным казначейством надлежащего исполнения бюджетов местных органов самоуправления затруднена большим количеством муниципальных образований, в каждом из которых вносятся (в соответствии с действующим законодательством) дополнения в бюджетную классификацию исходя из вопросов, решаемых муниципалитетом при исполнении своих бюджетов. Кроме того, Федеральное казначейство, не находясь в подчинении администрации города, не заинтересовано в удовлетворении индивидуальных потребностей муниципального образования и не позволяет оперативно управлять и маневрировать денежными потоками.
В этой связи представляется целесообразным создание в г. Волжском Муниципального казначейства на базе автоматизированной системы исполнения бюджета на основе изученного опыта внедрения подобных технологий в ряде городов России (г. Санкт-Петербург, г. Ростов-на-Дону, г. Братск г. Волгоград и др.). При этом подразумевается обеспечение операционного казначейского контроля за целевым использованием
167
выделяемых средств, посредством разработанной технологической схемы исполнения бюджета Муниципальным казначейством. В работе схематично представлены и подробно описаны роль автоматизированного контроля в регулировании финансовых потоков города, а также технология исполнения бюджета через Муниципальное казначейство.
В диссертационном исследовании предлагается уточенная и адаптированная к особенностям г. Волжского модель (вариант) заемно-инвестиционной системы финансирования расходной части местного бюджета. При этом рассматриваются различные варианты покрытия дефицита бюджета как основного показателя формирования и исполнения бюджета за счет внутренних и внешних источников финансирования в форме кредитов, займов, а также различного рода безвозмездных поступлений из вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Отмечается и анализируется негативная тенденция использования муниципальными образованиями кредитов для покрытия своих кассовых разрывов и для покрытия дефицита бюджета, а не для бюджетного развития.
Для решения задачи совершенствования механизма движения финансовых ресурсов муниципального образования с целью сбалансированности развития всех экономических субъектов предлагается создание единого финансового центра в форме муниципального банка для выполнения функций консолидации финансов местного самоуправления и контроля за эффективным расходованием средств. Для совершенствования управления расходной частью бюджета также необходимо проведение реформы муниципальных финансов в сфере налогового законодательства, межбюджетных отношений, казначейского контроля и т. д.
В диссертационном исследовании предлагается создание муниципальной заемно-инвестиционной системы города с целью решения проблем оптимизации расходной части бюджета муниципального образования. Кроме того, была предложена схема различных форм финансирования инвестиционных проектов, которые могут составлять городскую
168
инвестиционную программу, повышение эффективности которой возможно за счет реформирования конкретной процедуры ее формирования, а также внедрения единой, четкой методики отбора этих инвестиционных проектов.
Для г. Волжского была рекомендована схема первого выпуска муниципальных облигаций, который позволит привлечь средства предприятий и населения и будет способствовать повышению инвестиционного потенциала города, подробно рассмотрены вопросы правового обеспечения выпуска, схема функционирования облигаций на вторичном рынке. Посредством экспертно-аналитического анализа были изучены и выявлены возможные параметры муниципального облигационного займа.
169
Библиография
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. //Собрание законодательства
РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
2.
Конституция Российской Федерации. Принята
всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. - СПб., 1997. - 46 с.
3.
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1. изд.
Финансы и
статистика. М.: 2001 С. 224.
4.
Налоговый кодекс Российской Федерации.
Часть 2. //Собрание
законодательства РФ. 2000. №32.
5.
Об основах бюджетных прав по
формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов
Государственной власти республик в составе
РФ, автономных областей,
автономных округов, краев, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов
Местного самоуправления. Федеральный закон от 15 апреля 1993 г. №
4807-
1. Ведомости съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1993.
№18. Ст.635.
6.
О финансовых основах местного самоуправления.
Федеральный закон от
25 сентября 1997 г. № 126. //Собрание
законодательства РФ. 1997. №39. Ст.
4464.
7.
О государственном прогнозировании и программах
социально-
экономического развития Российской
Федерации. Федеральный закон от 23
июня 1995 г. № 115. //Собрание законодательства РФ. 1995. №30. Ст. 2871.
8.
Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской
Федерации. Федеральный закон от 12 августа
1995 г. № 154. // Собрание
законодательства РФ. 1995. № 35. -
ст. 3505-3506.
9.
Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской
Федерации. Федеральный закон от 10 октября 2003 года - СПб., 2003.
- 34 с.
10.
О внесении изменений и дополнений в указания
о порядке применения
бюджетной классификации Российской Федерации.
// Сборник ФКЗ и ФЗ
РФ.-2001.-№11 с.3-197.
170
11. Об утративших силу нормативных актах,
регулирующих кассовое
исполнение бюджетов. Указание ЦБ РФ
от 23.10.2000 № 853 -у. //Вестник
Банка России, 2000. № 58.
12.
Об открытии лицевых счетов для учета операции
по финансированию
расходов на строительство,
реконструкцию, ремонт и содержание
автомобильных дорог и сооружений, а также
расходов по управлению
дорожным хозяйством. Письмо Минфина РФ №
03-01-12/ 12-514,
Минтранса РФ № АВ-15 /5059 от 28.12.2000.
//Нормативные акты по
финансам, налогам, страхованию и бухучёту, 2001. № 2.
13.
Об организации работы по учету
средств бюджетных учреждений,
полученных от предпринимательской
деятельности, и о продлении срока
действия разрешения на открытие
счетов. Письмо Минфина РФ от
27.12.2000 № 03-01-12/ 12-509. //Нормативные
акты по финансам, налогам,
страхованию и бухучёту, 2001. № 2.
14.
Об открытии счетов органами Федерального
казначейства Министерства
Финансов Российской Федерации для
учета средств, полученных от
предпринимательской и иной приносящий доход
деятельности. Письмо
Минфина РФ от 22.11.2000 № 3-01-12/ 12-443.
//Нормативные акты по
финансам, налогам, страхованию и бухучёту, -
2001. №1.
15.
О порядке учета органами Федерального
казначейства принятых
бюджетополучателями обязательств на оплату
расходов по учитываемым
кодам экономической классификации от поступивших доходов от сдачи в
аренду недвижимого имущества. Письмо
Минфина РФ от 30.05.2000 № 03-
01-12/ 18-194. //Нормативные акты по
финансам, налогам, страхованию и
бухучёту, 2000. - № 7.
16.
Об открытии органам Федерального казначейства Министерства
Финансов
Российской Федерации счетов по
учету средств бюджетов субъектов
Российской Федерации и местных
бюджетов. Письмо ЦБ РФ от 14.02.2000
№ 43-т. //Вестник Банка России,
2000. № 10.
17. Об областном бюджете на 2003 г.
171
18.
Об организации местного самоуправления в
Волгоградской области. Закон
Волгоградской области № 82 от 11 сентября 1996 г. // Волгоградская правда,
1996 г. №176.
19.
О бюджетном процессе в Волгоградской области.
Закон Волгоградской
области от 13.07.2001 № 566-ОД
(принят обл. Думой 28.06.2001).
//Волгоградская правда, 2001. №153.
20.
О мероприятиях по пополнению
доходной части бюджета города,
рациональному использованию
бюджетных средств и повышению
экономической устойчивости муниципальных предприятий в 2003 году.
21.
Об утверждении отчета об исполнении бюджета
города за 2000 год.
Постановление Волгоградского горсовета народных депутатов от
31.05.2001
№ 28/392. //Волгоградская правда, 2001. №98.
22.
О внесении изменений в постановление от
28.05.2001 г. № 1720 «О
централизации коммунальных платежей
при казначейской системе
исполнения бюджета г. Волжского» и регламент
централизации
коммунальных платежей при казначейской
системе исполнения бюджета г.
Волжского. Постановление
Администрации г. Волжского Волгоградской
области от 26.06.2001 № 2195.
//Волжская правда, 2001 .№116.
23.
Об утверждении положения «О бюджетном
устройстве и бюджетном
процессе в г. Волжском». Решение Волжского
городского Совета народных
депутатов от 25.07.2000 г. № 146/5 // Волжская правда, 2000. №146.
24.
О ходе выполнения бюджета г. Волжского за I полугодие 2000 г. Решение
Волжского городского Совета народных
депутатов № 158/3 от 11 декабря
2000 г. // Волжская правда, 2000. №213.
25.
О бюджете г. Волжского на 2003 год. Решение
Волжского горсовета
народных депутатов от 16.05.2001 № 13/4. // Волжская правда, 2003.
№85.
26.
О бюджете г. Волжского на 2004 год.
Решение Волжского горсовета
народных депутатов от 16.05.2001 № 13/4.
//Волжская правда, 2003. №88.
27.
Аликаева М.В. Источники финансирования
инвестиционного процесса. //
Финансы. - 2003. № 5. с. 12-14.
172
28.
Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному
обоснованию
главных задач в сфере экономики. //
Российский экономический журнал. -
1999. -N3. - С. 19-25.
29.
Андреева Л.А. Правотворчество органов местного
самоуправления (по
материалам Новгородской области): Диссерт. -
СПб.: СЗАТС, 1994. - 414
с.
30.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы
местного самоуправления:
Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 208 с.
31.
Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы:
Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. - 687 с.
32.
Баглай М.В. Конституционное право Российской
Федерации: Учебник. -
М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М, 1998. - 752 с.
33.
Барский А. и др. Финансовая база местного
самоуправления. // Вопросы
экономики. - 1999. - N3. - С. 33-41.
34.
Бачило И.Л. Правовые основы
информатизации развития регионов и
местного самоуправления в
Российской Федерации// Вестник
государственной службы - 1993. - N 11. - С. 24-30.
35.
Безденежных А.В. Институт казначейства
как инструмент
государственного влияния на экономику
государства. // Финансы. - 2003 -
№ 2, с.25.
36.
Берг О. В. Основные вопросы структуры
государственных и
муниципальных финансов. // Финансы и кредит.
- 2002. - №15. - С. 36.
37.
Берг О. В. Выгодно, и законно:
Проблемы правового регулирования
муниципального заказа. // Муниципальная
власть. - 2004. - N 3. - С. 76-
79.
38.
Берг О. В. Местные финансы: основные
проблемы. // Финансы и кредит. -
2002.-№13.-С. 17.
39.
Берг О. В. Направления повышения эффективности бюджетных отношений
в муниципальных образованиях. // Финансы и кредит. - 2002. - №16. - С. 47.
173
40.
Берг О. Проблемы бюджетного процесса в
муниципальных образованиях. //
Городское управление. - 2004. - N 5. - С.
59-61.
41.
Бирюков А.Г. О практике использования
дифференцированных
нормативов распределения налогов и сборов
между субъектами Российской
Федерации. //Финансы. - 2003 №11, с.
17.
42.
Бирюков А.Г., Данчиков Е.А. Механизмы
совершенствования бюджетной
политики субнациональных властей. //Финансы.
- 2003.-№2, с.6
43.
Богачева О.В. Налоговый потенциал и
региональные счета. // Финансы. -
2000. - N3. - С. 21-23.
44.
Богачева О.В., Ампирова В.Б. Проблемы
укрепления бюджетов субъектов
Федерации и местного
самоуправления.//Финансы. - 1997. - N9. - С. 17-
19.
45.
Бредихин Л.В. Внедрение системы казначейского исполнения бюджетов
на
местах — объективный процесс. //Финансы. -
2003 №12, с.24
46.
Бушмин Е.В. Автоматизация процесса исполнения
бюджета — порядок в
работе финансового органа на долгосрочную перспективу. // Финансы. -
2003. -№ 6, с. 8.
47.
Васильев В. И. Местное самоуправление. Учебное
и научно-практическое
пособие. М.: 1999.239с.
48.
Васютин Ю.С. Профессиональное образование
кадров государственной
службы и местного самоуправления. // Орел: ОРАГС, 1998. 373 с.
49.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства:
Общее учение о городе, его
управлении, финансах и методах хозяйства. -
Репринт.изд. 1928 г. - Обнинск:
Ин-т муниципального управления, - 1995. - 216 с.
50.
Вилер К.М. Отличительный облик и имидж
местной администрации. //
Городское управление - 2004. - N3. - С. 72-84.
51.
Вобленко С. Развитие местного сообщества. //
Городское управление. -
2000. - N 2. - С. 25-38.
52.
Воронин А.Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством:
Учеб.
пособие. - М.: Дело, 1998. - 128 с.
174
53.
Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право
России. Учебник для
вузов. - М.: Издательская группа НОРМА -
ИНФРА-М, 1999. - 368 с.
54. Высоковский А.и др. Доходы муниципальных образований. // Финансы. -
1998. - N2. - С. 17-21.
55.
Герасименко Н. В. Правовые способы
обеспечения эффективности
системы местных налогов и сборов. // Право и
экономика. - 2004. - N 4. -
С. 43-46.
56.
Герасименко Н.В. Некоторые
правовые проблемы местного
налогообложения.//Журнал российского права -
2000. - N5-6. - С. 138-
144.
57.
Гильманов А.З. Перспективы становления
местного самоуправления. //
СОЦИС - 2002. - N И. - С. 26-29.
58.
Гильченко Л. Независимость от населения.
Невозможность граждан влиять
на муниципальную власть может погубить
народовластие. // Российская
Федерация сегодня - 2000. - N 7. - С. 23-24.
59.
Глазатова М.К.и др. Малый бизнес
в системе государственных и
муниципальных закупок. // ЭКО. - 2000. - N 5.
- С. 98-112.
60.
Глазырин М. Экономическая модель
местного самоуправления. //
Экономист - 1999. - N11. - С. 66-74.
61. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. //М.: Муниципальная власть,
1999. 322 с.
62.
Головизнин А. Некоторые вопросы
участия в гражданском обороте
органов государственной власти (местного
самоуправления). // Хозяйство и
право - 1999. - N6. - С. 59-66.
63.
Город как самоорганизующая система: Сб.
материалов/ Сост.
Ю.В.Кириллов - Обнинск: Ин-т муниципального
управления. - 1997. - 98с.
64.
Государственная власть и местное
самоуправление: эффективность и
ответственность (на примере Северо-Кавказского
региона). // Ростов-на-
Дону, СК АТС, 1998. 148 с.
175
65.
Грибанова Г.И. Местное управление в
демократическом государстве:
Общие принципы и подходы: Научный доклад. - Сыктывкар, 1994. - 13
с.
66.
Дадашев А. 3. и Черник Д. Г. Финансовая
система России Учебное
пособие. - М, 1997, 319 С.
67.
Данилевский Ю.А. Влияние глобализации на экономику и
финансы
Российской Федерации. // Финансы. - 2003 - №
5, с. 3.
68.
Динес И.Ю. К вопросу о
формировании доходной базы местного
самоуправления. //Финансы. - 2003- № 7, с.26.
69.
Днепровская С, С.Синельников,
И.Трунин, С.Четвериков и др.
"Бюджетный федерализм в России:
проблемы, теория, опыт", М.: CEPRA,
2001.
70.
Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов
государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления (на
примере Ленинградской области): Авторефер.дисс. - СПб., 2000. - 22
с.
71.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление:
проблемы, поиски, решения:
Монография. - Москва-Тула, 1997. - 814 с.
72.
Еремин А.Р. Конституционные основы
организации местного
самоуправления в Российской Федерации:
Диссерт. - Саранск: Мордовский
гос.ун-т им. Н.П.Огарева, 1996. - 143 с.
73.
Ермакова Т.А. Казначейство как участник
исполнительного производства.
//Финансы. - 2003- №2, с. 23.
74.
Ермакова Т.А. Учет бюджетных обязательств в
органах федерального
казначейства. //Финансы. - 2003. -№11,с.21.
75.
Жабин А., др. Место и роль муниципального
образования в системе
федеративных отношений в России.//Федерализм -
2000.-N 2. - С. 125-
138.
76.
Жилкии А.А., Евлашев Н.Д. Внедрение
передовых технологий бюджетного
планирования в астраханской области. //
Финансы. - 2003 - № 10, сб.
176
77.
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные
понятия и термины.
Комментарии к отдельным нормам федерального
законодательства // М.:
Муниципальная власть, 1999. 400 с.
78.
Златкис Б.И. Регулирование финансовых рынков
в системе актуальных
реформ в сфере государственного управления.
// Финансы. - 2003 № 12,
с.З.
79.
Златкис Б.И. Что ждать инвестору на рынке
внутреннего долга в 2003
году?//Финансы. - 2003 №2, с.З.
80.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт
местного самоуправления и
российская практика: Учебное пособие. - М.: Ростов, 1999. - 24 с.
81.
Игнатюк Н. Полномочия: делиться или делегировать. //
Российская
Федерация сегодня. - 1998. - N 24. - С.
31-32.
82.
Игонина Л.Л. Принципы организации
муниципальных финансов. //
Финансы. - 2003, №8, с.15.
83.
Игудин А.Г. Использование совместных
налогов для межбюджетного
регулирования. //Финансы. - 2003, №3, с. 17.
84. Игудин А.Г. Некоторые проблемы межбюджетных отношений, № 5, с.8
85.
Изменения в бюджетном и налоговом
законодательстве (семинар
руководителей финансовых органов субъектов
Федерации 28-29 мая 2003 г.
в Новосибирске). //Финансы. - 2003
№7, с. 17.
86.
Иншаков О. В. Механизм
привлечения инвестиций в экономику
Волгоградской области. //Привлечение
отечественных и иностранных
инвестиций в экономику
Волгоградской области. // Материалы
всероссийской научно-практической конференции г. Волгоград, 13-15
июня,
2000. - Волгоград. 2001 с.21.
87.
Истомина В.В. Пути перехода на казначейскую форму
исполнения
бюджета. // Финансы. - 2000 - N 1. - С.
8-13.
88.
Кадочников П., Луговой О.,
С.Синельников-Мурылев, И.Трунин "Оценка
налогового потенциала и расходных потребностей
субъектов Федерации",
М.: CEPRA, 2001
177
89.
Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное
право: Учебник. - И.: Новый
Юрист, 1998.-288 с.
90.
Казначейство: вопросы и ответы. //
Финансы. - 2003 // № 5, с.27, № 6,
с.24, № 7, с.24, № 8, с.28, № 9, с.23, № 10,
с.27, №11, с.23, № 12, с. 27.
91.
Кирпичников В.А. Финансовые и
правовые проблемы местного
самоуправления. //Финансы. - 2003 №9, с. 11.
92.
Кичкин Б. Разграничение компетенций органов
местного самоуправления.
// Проблемы теории и практики управления. -
2004. - N 4. - С. 78-82.
93.
Когут А.Е. Система местного самоуправления. Основы
разработки и
применения в городах России / РАН. Ин-т
Соц.-экономич. проблем. - СПб.,
1995. - 62 с.
94.
Кокурин Д.И., Сураев А.В. О дивидендных поступлениях в федеральный
бюджет. //Финансы. - 2003 № 12, с. 15.
95.
Колесов А.С. Бюджетная система: сущность
и вопросы ее развития.
//Финансы. - 2003 № 7, с.7.
96.
Колесов А.С. Бюджетный процесс:
сущность и совершенствование.
//Финансы. - 2003 №11,с.8.
97.
Колотилов А. Пути реализации участия органов
местного самоуправления
в охране общественного порядка
через институт правоохранительных
органов.//Городское управление. - 2004.-N3.-
С. 11-14.
98.
Кононов A.M. Муниципальные органы охраны общественного порядка: от
теории к практике.//Городское управление. -
2000. - N2. - С. 20-24.
99.
Концепция основных направлений
муниципальной поддержки малого
предпринимательства на территории
г. Волжского / Общественно-
политическая организация "Общее дело Волжского" //
Волгоградская
правда. 2000. 8 октября. С.1,4.
100.
Концепция устойчивого развития г. Волжского
(1999 - 2003 г.г.) М. М.
Гузев, А. А, Кондрус, Н.И. Косов и др. - Волгоград: Изд-во ВолГУ,
1999. -
48с.
178
Ю1.Копотилов А. Разделение полномочий в охране общественного порядка
между уровнями власти: Теоретические аспекты. // Городское управление. -
2004. - N 1. - С. 19-27. Ю2.Костенко А.И., Кулешова Е.А., Фисенко А.И. Организация казначейского
обслуживания коммунальных платежей в приморском крае. // Финансы. -
2003 №7, с. 22. 103. Котов В. Организация государственных (муниципальных) концессий и
экономическая безопасность.//Экономист. - 2000. - N5. - С. 81-85. Ю4.Кращенко С. А. Казначейство как институт социально-рыночной
трансформации региональной экономики. Автореф., к.э.н. - Волгоград. 1999
105.
Кротов П. Добровольные объединения
(ассоциации) органов местного
самоуправления.//Городское управление. - 2004.
- N2. - С, 47-54.
106.
Кузнецов СП. Местное
самоуправление: новый этап
становления .//Финансы. - 2003 № 1, с. 13.
107. Кушнер
Э.В. Комментарий к федеральному закону «О внесении изменений
и дополнений в федеральный закон
«О бюджетной классификации
Российской Федерации». //Финансы. -
2003 № 6, с. 12.
108.
Кушнер Э.В. Основные направления работы по
изменению бюджетной
классификации РФ в 2004 году. //Финансы. -
2003 №10, с. 18.
109.
Лавриков И.Н. Федеральное казначейство и межбюджетное регулирование.
//Финансы. - 2003 №5, с.18.
ПО. Лавров A.M. Новые подходы к управлению общественными финансами. // Финансы. - 2003 №9, с.8.
111. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской
Федерации.
//Федерализм. - 1999. - N2. - С. 163-186.
112.
Лапина Г. и др. Местные сообщества
и органы муниципального
управления - понять, чтобы взаимодействовать. // Городское управление. -
2000.-N 8.-С. 65-82.
179
ПЗ.Логунцев Е. Два потока в едином русле: Местное самоуправление и государственная власть. Разграничение. Реформа. Развитие. // Муниципальная власть. - 1998. - N4. - С. 4-6.
114. Львов Н.В., Турнов С.А. Местные финансы и формирование
бюджетов
муниципальных образований// Финансы - 1997. -
N 11. - С. 14-15.
115.
Мазурина Т.Ю. Оценка инвестиционной
кредитоспособности заемщиков.
//Финансы. - 2003 №4, с. 16.
116.
Макаров В., Глазырин М. - Новая
экономическая самоорганизация
муниципальных образований// Экономист. 2003
№4 с.53-60.
117. МаклеваГ.И. Реформа бюджетного учета необходима.
//Финансы. - 2003
№12,с.И.
118. Максимов А.В. Развитие управления
финансовой системой
муниципального образования. //Финансы. - 2003
№ 9, с.22.
119. Максимов А.В., Попов А.Ю. Прозрачность хозяйственной
деятельности
бюджетополучателей как элемент системы
управления муниципальными
финансами. // Финансы. - 2003 № 10, с.9.
120. Матеюк
В.И. Основы самостоятельности и сбалансированности местных
бюджетов.//Финансы. - 2000. - N3. - С. 7-9.
Ш.Музыченко Л.М. Использование экономических методов в муниципальном управлении при переходе к рынку: Авторефер.дисс. - М., 1998. - 23 с.
122.
Муниципальное право Российской
Федерации: Учебник / Под ред.
Ю.А.Дмитриева. - М.: Методический центр
учебной и практической
литературы, 1999. - 512 с.
123. Муниципальное управление. Базовые учеб. планы и
программы. - Москва
- Н.Новгород, 1998. - 188 с.
124. Муниципальный менеджмент: Учеб. пособие/ Под ред.
Т.Г.Морозовой. -
М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997. - 263 с.
125. Наумов В.О. Казначейское исполнение бюджета города. // Финансы. -
2003 № 10, с.23.
180
126. Нестеренко Т.Г. Казначейская система: дальнейшее развитие. // Финансы.
- 2003 №7,с.З. 127.Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление:
проблемы соотношения и взаимодействия: Авторефер.дисс. - СПб., 2000. -
25 с.
128.
Организация городского самоуправления:
Сб. материалов/ Под ред.
А.Н.Широкова. - Обнинск: Ин-т муниципального
управления, 1996.- 100с.
129.
Основы местного самоуправления и муниципального управления: Учеб.
пособие. В 2-х ч. - М.: РИЦ "Муницип.
власть", 1999.
130. Основы местного самоуправления и муниципального
управления: Учебное
пособие. В 2-х ч. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999.
131. Основы
местной социально-экономической политики: Рекомендации по
разработке и практич. реализации /Под ред.
А.Е.Когута.-СПб.,1995. - 142 с.
132. Павлова Л.П. Государственный бюджет СССР. - М., 1966.
133. Пантелеев А.Ю. О кассовом обслуживании исполнения
бюджетов субъекта
Российской Федерации. //Финансы. - 2003 №12,
с.21.
134.Пикман Л.Б. Перевод на казначейское исполнение бюджета г. Волгограда.
//Финансы. - 2003 № 5, с.24. 135. Планирование в городском самоуправлении: Сб. материалов / Сост.
Ю.В.Кириллов. - Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. -
104 с. 136.Придачук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в
России. //Финансы. - 2003 №1,с.24.
137. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - М.: Финансы и
статистика, 2000.
-480 с.
138. Попов ВТ. Адаптационное управление крупным городом.
Автореф., к.э.н. -
Волгоград. 2000.
139. Приоритеты бюджетной и налоговой политики (материалы
расширенного
заседания коллегии Минфина РФ). //Финансы. -
2003 № 3, с.З.
181
140. Приоритеты бюджетной и налоговой политики (материалы
расширенного
заседания коллегии Минфина РФ 12 марта 2003 г.). // Финансы. -
2003 - №
4,с.З
141. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов,
городов и
коммун России и стран Северной Европы //
Финансы. - 2003 - № 7, с.20.
142. Прокофьев С.Е., Шубина Л.В. О расширении
функций органов
федерального казначейства. // Финансы. - 2003 - № 9, с.20.
143. Пронина Л. О размещении муниципального заказа. //
Финансы. - 1999. -
N3. - С. 10-14.
144. Пронина Л. Совершенствование межбюджетных отношений
- гарантия
укрепления местного самоуправления. //
Финансы. - 2000. - N5. - С. 16-
21.
145. Пронина Л. Федеральный бюджет и местные финансы. //
Финансы. - 2000.
- N1. - С. 14-17.
146. Пронина
Л.И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения. //
Финансы. - 2003 -№ 8, с. 10.
147.Пьтлин В.В. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. - СПб.: ИВЭСЭП, 1998. -222 с.
148. Региональные особенности местного самоуправления
(взаимодействие
теории и практики). Сб. научн.
и учебно-методич. трудов. СПб.:
Образование и культура, 1998. 160 с.
149. Родионова В М , Вавилов Ю Я , Гончаренко Л.И. и др. ,
Под ред.
Родионовой В. М. Финансы Учебник / -
М.Финансы и статистика, 1997 с -
10.
150.Ремезков А. А. Казначейское исполнение краевого бюджета
Краснодарского края. // Финансы. - 2003 - № 6, с.20. 151.Рудовол И.П. Правовое регулирование казначейского исполнения
бюджета. //Финансы. - 2003 -№ 8, с.25.
182
152. Рыбакова Р.Ю. Методы оценки бюджетной
асимметрии и усиление
государственного воздействия на её сокращение. // Финансы. - 2003
- № 9,
с. 16.
153. Самуэльсон П. Экономикс. М. -1992. - 414с.
154. Сазонов С. П. Региональный бюджет: проблемы и решения. -
Волгоград:
Государственное учреждение
"Издатель", 2000. - 432 с.
155.
Сазонов С. П. Проблемы казначейского
исполнения бюджета. // Финансы,
2000. №5. С. 6-8
156. Самоуправление в системе власти и управления. // Россия
на пороге XXI
века: проблемы государства, экономики,
политики. - СПб, 1999. - С.123-158.
157.Силуанов А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году. //Финансы. - 2003-№ 10, с.З.
158. Смирнов М.Л. Местные финансы. - М.: Госиздат, 1926. - 112с.
159.
Сольский Б.В. Муниципальное
казначейство Братска: организация,
внедрение и развитие.//Финансы. - 2000. - N3.
- С. 10-11.
160. Таксир К.И. Бюджетные технологии. // Финансы. - 2003 - № 1, с.26.
161. Твердохлебов В.Н. Местные финансы. - М.: Госиздат, 1927. - с. 55
162.Телепнев С.А. Финансы местного
самоуправления. // Финансы. - 2000. -
N2. - С. 8-9.
163. Трофимов А.А. Бюджетные учреждения: вопросы
централизации и
децентрализации доходов от
предпринимательской деятельности. //
Финансы. - 2003 -№ 10, с. 14.
164. Уваров А. В. Эффективность функционирования
инвестиционно-заемной
системы региона //Привлечение отечественных и
иностранных инвестиций в
экономику Волгоградской области. // Материалы
всероссийской научно-
практической конференции г. Волгоград, 13-15
июня, 2000. - Волгоград.
2001 с.116.
165. Устинов Г.А., Беловодова Е.В. О реформировании
жилищно-
коммунального хозяйства. // Финансы. - 2003. - № 8, с.7.
183
166.
Уткин И.Ю. Управление формированием
социально-финансовых групп
муниципальных образований: Авторефер.дисс. -
М.: РАСГ, 1998. - 19 с.
167.
Финансы СССР/ Под ред. Александрова А. М. И
Плотникова К. Н.. 1997. -
с.39
168.
Федоткин В. Федерализм и
местное самоуправление: проблемы
экономического взаимодействия.//Вопросы
экономики. - 2000. - N1. - С.
88-98.
169.
Формирование местного самоуправления в
Российской Федерации на 1
сентября 2002 г. М.: Государственный комитет Российской Федерации по
статистике,2002.
170.
Фролова Н.К. Проблемы
межбюджетных отношений при
перераспределении полномочий. //Финансы. -
2003 -№ 11, с. 12.
171.Ходорович И.М. Резерв управления доходной базы местных бюджетов. Автореф., к.э.н.: ЛФЭИ. 1977. с.84.
172.
Христенко В. /Межбюджетные отношения и
управление региональными
финансами в РФ//Проблемы теории и практики
управления// №1, 2003. С.9.
173. Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. - М.: Финансы и статистика, 1991. с.39.
174.
Широков А.Н. Местное
самоуправление в политической системе
современной России:
особенности и проблемы становления:
Авторефер.дисс. - М.: РАГС, 1998. - 23 с.
175.
Шуба В.Б. Инвестиционные программы в бюджете
2003 года. // Финансы.
- 2003-№3, с. 14.
176.
Cullis J.,
Jones Ph. "Public Finance and Public Choice", Oxford University
Press, New York, 1998.
177.Emiliani, N., Sergio Lugaresi and Edgardo Ruggiero "Italy" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.
178.Mihaljek, Dubravko "Japan" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.
184
179. Potter,
Barry "United Kingdom" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal
Federalism
in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.
180. Spahn, Paul В., Wolfgang Fottinger "Germany" in Teresa Ter-Minassian, ed.
"Fiscal Federalism in Theory and Practice",
Washington, D.C.: International
Monetary Fund, 1997.
181. Stotsky, Janet G. and Emil M. Sunley "United States" in Teresa
Ter-Minassian,
ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice",
Washington, D.C.: International
Monetary Fund, 1997.
182.Treisman, Daniel, "After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia", University of Michigan Press, 1999.
185
Приложение 1
Таблица 1. Муниципальные образования в Российской Федерации (2003 г.).
Муниципальные образования
Всего ед.
в том числе по типам
административные районы
города
город-ские районы и округа
поселки городского типа
сельские администрации
сельские населенные пункты
Наличие муниципальных образований — всего
11482
1509
571
254
450
8426
270
из них имеющих: - устав по федеральным округам
10982
1504
564
129
422
8092
269
Центральный
2398
379
121
4
102
1787
5
Северо-Западный
352
156
49
115
9
21
Южный
1072
183
86
6
20
546
231
Приволжский
3742
323
93
3
153
3169
1
Уральский
899
107
98
0
32
662
0
Сибирский
1849
250
88
0
60
1429
22
Дальневосточный
670
106
29
1
46
478
10
- муниципальную собственность
10634
1509
564
128
412
7755
264
Центральный
2392
379
120
4
99
1785
5
Северо-Западный
352
156
49
115
9
21
Южный
1120
188
89
6
23
587
227
Приволжский
3158
323
91
2
139
2602
1
Уральский
907
107
98
0
35
667
0
Сибирский
2022
250
88
0
62
1599
23
Дальневосточный
683
106
29
1
45
494
8
- местный бюджет
11001
1484
564
129
422
8140
258
Центральный
2372
356
119
4
101
1787
5
Северо-Западный
351
156
49
115
8
21
Южный
1047
188
88
6
26
508
231
Приволжский
3741
323
93
3
153
3169
0
Уральский
907
107
98
0
35
667
0
Сибирский
2035
248
90
0
68
1607
22
Дальневосточный
548
106
27
1
31
381
0
- выборные органы
11446
1486
568
254
445
8422
269
Центральный
2497
356
119
129
101
1787
5
Северо-Западный
352
156
49
115
9
21
Южный
1160
188
90
6
26
619
231
Приволжский
3739
323
93
3
153
3166
1
Уральский
907
107
98
0
35
667
0
Сибирский
2098
250
90
0
74
1662
22
Дальневосточный
693
106
29
1
47
500
10
Источник Данные Миннстсрс! ьа фин^шс-в Российский
186
Приложение 2
Таблица 1.
Структура налогов, планируемых к закреплению за различными
уровнями в РФ к 2005 г.
Федеральный бюджет
Ставка
Таможенные пошлины
100%
НДС
100%
Налог на добычу:
углеводородного сырья
80%
прочих полезных ископаемых
40%
добываемых на континентальном шельфе
100%
Акцизы (газ, бензин спирт, автомобили, товары, ввозимые в Российскую Федерацию)
100%
Акцизы на спирт из пищевого сырья и ликероводочные изделия
50%
Налог на прибыль предприятий
31%
Региональный бюджет
Ставка
Налог на добычу:
общераспространенных полезных ископаемых с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований
100%
углеводородного сырья с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований
20%
прочих полезных ископаемых с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований
60%
Налог на доходы физических лиц
50%
Налог на наследование
100%
Налог на прибыль предприятий с возможным выделением части отчислений для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований
61%
Транспортный налог
100%
Экологические платежи
50%
Налог на игорный бизнес
80%
Местный бюджет
Ставка
Налог на недвижимость (имущество, землю)
100%
Налоги на совокупный доход
100 %
Налог на рекламу
100%
Налог на доходы физических лиц с возможным выделением в составе данной доли минимально гарантированной и выравнивающей части
50%
Налог на прибыль предприятий
8%
Экологические платежи
50%
Налог на игорный бизнес
20%
187
Приложение 3
Структура расходов бюджета г. Волжского на образование и
здравоохранение
Таблица 1.
Структура расходов на образование i
з г. Волжском
в 2003г.
Уточненный план
Исполнено за год
процент
442065
428240
96.9
В т.ч. зарплата
188168
192868
104,1
приобретение оборудования
2813
2287
81,3
Капремонт
27111
24697
91,9
431773
416982
96,6
В т.ч. зарплата
181798
185786
102.2
Приобретение оборудование
2813
2287
81,3
Капремонт
27111
24697
91,9
10292
11258
109,4
В том числе зарплата
6370
7082
111,2
Приобретение оборудования
Капремонт
Таблица 2.
Структура расходов на образование в г. Волжском в 2003г. в разрезе учреждений образования расходы по текущему содержанию
Наименование учреждений
Уточнен ный план всего
Уточнен ный план по зарплате
Исполнено всего
В т.ч.
зарплата
% всего
% по з/плате
Детские дошкольные учреждения
116790
51082
113867
52243
97,4
102Д
Школы всеобуча
205308
91259
199969
93197
97,4
102,1
Специальные школы
7315
3798
6926
3933
94,7
103,6
Вечерние школы
7009
3837
6552
3962
93,4
103,2
Школы интернаты
11551
3993
10518
4092
91,0
102,4
Учр-я по внешкольной работе
29405
12204
26807
12459
91,1
102,1
Детские дома
7543
2105
6218
2149
82,4
103,3
Средние спец учебные заведения
4591
2080
4039
1889
88,0
90,8
Высшие учебные заведения
6079
3382
6452
3789
106,1
112,0
Прочие учреждения
28359
6450
28038
6459
98,9
100,1
Оздоровительные мероприятия
7492
1608
7353
1614
98,1
100,4
Льготы по коммунальным услугам
331
243
73,4
Итого по образованию
431773
181798
416982
185786
96,6
102,2
Музыкальные школы
10292
6370
11258
7082
109,4
111,1
Всего расходоп
442065
188168
428240
192868
96,9
102,5
188
Продолжение Приложения 3
Таблица 3.
Структура расходов на здравоохранение в г. Волжском в 2003г.
Наименование расходов
План
Факт
Расход на 1 койку по плану
Фактичес кий расход на 1 койку
Отклонение
1.Больницы в городах
Всего расходов
113463
109197
239
218,4
-20,6
Расходы без статей 240100,240200,240300
100157
98916
211
197.8
13,2
- питание/ факт.расх./
4995
4417
10.5
8,8
1.7
-медикаменты без льготных медикаментов /факт. расх.
25343 8760
27582 9112
53.3 18.4
55,2 18,2
+ 1.9
-хозрасходы (ст. 110320,110340.110350)
1897
1761
4.0
3.5
-0.5
-коммунальные услуги (ст. 110500.110600.110700)
38105
36976
80.2
74
-6.2
Прочие (ст.Ш 000,110400)
5198
4836
10.9
9.7
-1.2
2.Число дней функционирования
273
295
+22
Число коек на конец года
475
500
+25
Среднегодовое количество коек
475
500
+25
Койко-дни
129745
147359
+ 17614
3 .Детский санатории
-Число детей на конец года
160
160
-Среднегодовое число коек
160
160
-Число дней функционирования
300
311
+ 11
-Число койко-дней
48000
49767
И767
Средний расход на ребенка- Всего
37,75
36.49
-1.26
Расходы без статей /240100,240200,240300
6040
5838
37,75
36,5
-1.25
-питание /факт.расх.
1157
980
7,2
5.8
-1-4
-медикаменты /факт.расх.
100
171
0.6
0.6
0
-хозрасходы /ст. 110320.110340,110350)
204
204
1.3
1.3
0
-коммунальные расходы (ст. 110500,110600,110700)
1254
1221
7,8
7,6
-0,2
-прочие расходы
ИЗ
89
0.7
0,6
-0,1
189
Окончание Приложения 3
Таблица 4. Выполнение денежных норм на питание и медикаменты в 2003г.
Уточненный план
Фактические расходы
питание
медикаменты
Бюджет
бюджет
Бюджет, без льготных медикаментов
Питание
Медикаменты
Больницы в городах
4995/129745=38,50
6821/29745 = 52,57
4417/147359=33.36
9112/147359=61.8
Детский санаторий
1157/48000 "24,10
100/48000=2.08
1157/49767=23.2
171/49767=3,44
Таблица 5.
Расход бюджетных средств на бесплатную выдачу медикаментов
в 2001 -2003гг.
Наименование учреждения
2001
2002
2003
План
Факт
План
Факт
План
Факт
Больницы
8600
7700
11356
10367
18563
18470
Поликлиники
2400
1789
6666
5363
5300
5293
Всего
11000
9489
18022
157030
23863
23763
Таблица 6.
Расход бюджетных средств на бесплатный отпуск молочных смесей в 2001 -2003гг
Наименование учреждений
2001
2002
2003
План
Факт
План
Факт
План
Факт
Больницы
1550
1524
1365
1229
1300
1300
Поликлиники
3545
3493
3390
2574
2954
2842
Всего
5094
5017
4755
3803
4254
4142
Таблица 7.
Расход бюджетных средств на прочие текущие расходы в 2001 -
2003гг
Расходы
2001
2002
2003
План
Факт
%
План
Факт
%
План
Факт
%
Зубопротезирование
370
341
92,2
840
691
82,3
2000
2000
100
Слухопротезирование
361
171
47,4
273
123
45,1
200
200
100
Итого
731
512
70.0
1113
814
73,1
2200
2200
100
Бесплатный проезд больных
20
14
70.0
20
14
70,0
26
25
96,2
Дорогостоящие виды медпомощи всего
1535
1390
90.5
3455
2507
72,6
5060
4287
84,7
190
Приложение 4 Структура и динамика расходов на ЖКХ в г. Волжском 2001-2003гг.
Таблица 1.
Структура расходов на реализацию льгот по оплате жилья и коммунальных
услуг г. Волжского в 2003 г.
Категории льготников
№ ст
Р
Число граждан, пользующи хся льготами (чел.)
в т.ч. носите ли льгот (чел)
Затраты Предприя тий по предостав лению льгот (тыс. руб.)
Возмещение из
по плану в бюджете (тыс. руб.)
Факти чески (тыс. руб.)
1
2
3
4
5
6
7
Расходы на реализацию льгот по оплате жилья и коммунальных услуг - всего (стр.2+стр.8),
1
124989
50928
100957,8
35752
60104,2
из них:
Расходы, отнесенные по разделу 18 "Социальная политика" - всего (стр.3+стр.4+стр.5+стр.6+стр.7), в том числе
2
116356
47051
94343,8
24226
48933,1
По ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ"
3
27600
9911
21744,4
21486
По ФЗ «О ветеранах»
4
84764
35717
67291,4
24226
24105
Граждане, подвергшиеся радиационному воздействию Чернобыльской АЭС, Семипалатинск
5
2112
677
2810,9
1858,8
Герои Сов.Союза, РФ, кавалеры Ордена Славы, Герои соц.Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы
6
29
11
84,1
31,9
Лица, жертвы политических репрессий
7
1851
735
2413
1451,4
Расходы, отнесенные по разделу 12 "Жилищно-коммунальное хозяйство" и по разделу 0701 виду расходов 441 эк. статье 130130 (стр.9+стр.10+ стр. 11+стр.12+стр.13+стр.15) -всего, в том числе:
8
8633
3877
6614
11526
11171,1
Многодетные семьи
9
3278
645
1299,8
2362
1118.4
191
Продолжение таблицы 1.
1
2
3
4
5
6
7
Лица «Почетный Донор России» или «Почетный Донор СССР»
10
1139
1139
1205,4
1691
1048,9
Родители и семьи военнослужащих, погибших в армии в мирное время
11
3635
1827
3357,7
670
2423
Лица, участвовавшие в обороне Сталинграда;
12
18
18
12,9
7
н,з
Почетные граждане города
13
0
0
0
0
0
Несовершеннолетние узники
14
563
248
738,2
62
52,5
Погашение кредиторской задолженности на 01.01.03 г. на возмещение выпадающих доходов по газоснабжению
15
6734
6517
Другие
16
617
232
227,6
0
0
ИТОГО
125606
51160
101185,4
35752
60104,2
192
|
4 2. |
Продолжение приложения
Таблица
Показатели, характеризующие ход реформы жилищно-коммунального
хозяйства Волгоградской области
Показатели
Федеральн ый стандарт на 2003 год
Установле нный в регионе на 2003 год
Фактически на:
01.10.02
01.10.03
Отклонен ие
1
2
3
4
5
6
Величина затрат на производство ЖКУ в расчете на 1 кв. метр общей площади жилья ( рублей)
15,2
15,2
14,08
19,87
+5,79
Уровень платежей граждан в проценте от стоимости предоставляемых услуг
90,0
90,0
71,4
83,7
+12,3
Максимальная доля собственных расходов граждан на оплату жилья (%)
22,0
22,0
22,0
22,0
Начисление ЖКУ населению (млн. рублей)
2162,8
3518,4
+ 1355,6
Фактический сбор жилищно-коммунальных платежей (млн. рублей)
1981,8
3226,4
+ 1244,6
Фактическая собираемость установленных платежей на ЖКУ в %
91,6
91,7
+0,1
Сумма выплаченных компенсаций (субсидий) населению (млн. рублей)
219,2
491,2
+272,0
Сумма выплаченных льгот ЖКХ в соответствии с действующим законодательством (млн. рублей)
354,1
480,4
+ 126,3
из них: по ФЗ "О ветеранах"
208,9
260,6
+51,7
Финансирование за счет средств бюджетов всех уровней (млн. рублей)
1928,8
1878,8
-49,0
Долги населения за услуги ЖКХ (млн. рублей)
181,0
292,0
+ 111,0
Долги предприятий и организаций за оказанные услуги ЖКХ (млн. рублей)
1546,4
1367,1
- 179,3
Доходы ЖКХ (млн. рублей)
4010,1
4859,1
+849,0
Расходы ЖКХ (млн. рублей)
4706,0
5001,1
+295,1
Кредиторская задолженность (млн. рублей)
3454,4
3967,9
+513,5
Дебиторская задолженность (млн. рублей)
2422,4
2854,0
+431,6
193
Продолжение приложения 4
Таблица 3. Анализ показателей работы ЖКХ в г. Волжском в 2001г.
ОТРАС ЛИ
Объем оказанных
РАБОТ
Расходы
(ТЫС. РУБ)
Доходы
(ТЫС. РУБ.)
Факти
ЧЕСКИ Й УРО ВЕНЬ ПЛАТЕ ЖЕЙ НАЛЕ НИЯЗА ЖКУ (в%)
Плате жи
НАСЕЛ ЕНИЯ
(по
СТАВКЕ 80%)
Выпадающие доходы предприятий ЖКХ
Бюджетное финансирование
Себестоимость ед. услуг для населения
Установленный тариф
Всего
В Т.Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Всего
В Т.Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Всего
ВТ. Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Гр.7:гр .5*100
%
ГР.5*80
%
Льго ты
Субси дни
Несво
ЕВР. ПРЕС МОТР. ТАРИФЫ
20% ПО СТАН ДАРТ У
Факти ческо
Е ФИНАН -Е
УД.ВЕС БЮДЖ. ФИН. ОТ РАСХ. НАС.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Водос
НАБЖЕН ИЕ
48880,7
17016,63
78158,5
27209,0
82607,8
11398,7
41,9
21767,2
1523,83
727,1
8117,6
5441,8
13113
4,8
1,60
М
Кана
ЛИЗА ЦИЯ
34828,8
26603,9
51177,2
39091,6
50296,9
16474,8
42,1
312733
2192,67
4803
12125,5
78183
1478,4
3,8
1,47
1,0
Теплоэ
НЕРГИЯ
14053
1208,2
320068,3
275177,2
160149,6
136338,1
49,5
220141,8
190023
7153,9
57647,5
55035,4
133404,8
48,5
227,76
168,9
Эксп
ЛУАТА ЦИЯ ЖИЛ. ФОНДА
5001,5
4827,9
143342,8
138367,4
71295,6
67832,9
49,0
110693,9
12367,9
3177,8
273153
2763,5
61751,4
44,6
239
1,8
Сан. очист
КА
417,5
304,6
14079,7
102723
129283
9174,1
893
8217,8
1258,92
308,8
-2523,9
2054,5
1925,6
18,7
33,72
35,6
Итого
606826,5
490117,5
377278,2
241218,6
49,2
392094,0
36345,6
11847,9
102682,0
98023,5
199871,5
40,8
194
Продолжение Приложения 4
Таблица 4. Анализ показателей работы ЖКХ в г. Волжском в 2002г.
ОТРАСЛ II
Объем оказанных
РАБОТ
Расходы
(ТЫС. РУБ)
Доходы
(ТЫС. РУБ.)
Факти
ЧЕСКИ Й УРО ВЕНЬ ПЛАТЕ ЖЕЙ НАЛЕ НИЯЗА
ЖКУ
(в%)
Плате
АII НАСЕЛ ЕНИЯ
(по
СТАВКЕ
80%)
Выпадающие доходы предприятий ЖКХ
Бюджетное финансирование
go
I
п
РЗ ^
Установленный тариф
Всего
В Т.Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Всего
В Т.Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Всего
В Т.Ч. НАСЕ ЛЕНИЕ
Гр.7:гр .5*100 %
Гр.5*80 %
Льго ты
Субси
ДИН
Несво
ЕВР. ПРЕС МОТР. ТАРИФЫ
20% ПО СТАН ДАРТ У
Факти ческо
Е ФИНАН -Е
УД.ВЕС БЮДЖ. ФИН. ОТ РАСХ. НАС.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
и
12
13
14
15
16
17
Водос
НАБЖЕ НИЕ
51181,1
16889,4
109131,9
36012,9
108303,1
126073
35,0
288103
2077,1
1650,1
12475,8
7202,6
18743
54
2,13
0,75
Кана
ЛИЗА
ция
34236,5
262793
72066,8
55317,1
55734,7
17763,9
32,1
44253,7
2976,7
24813
21031,8
11063,4
2689,6
4,9
2,10
0,68
Теплоэ
НЕРГИЯ
1571,46
1363,67
384630,0
333771,6
223728Д
172125,1
51,6
2670173
30091,6
244855,5
40315,1
667543
992243
29,7
244,76
126,22
Эксп
ЛУАТА ЦИЯ
жил.
ФОНДА
5179,1
5002,171
237837,5
229712,4
115801,1
93812,6
40,8
183769,9
21970,9
9499,4
58487,0
45942,5
76034,2
33,1
3,83
18,75
Сан.
ОЧИСТКА
423,6
298,2
19746,1
13900,6
17416,5
10264,5
73,8
11120,5
1726,4
1344,6
-2215,0
2780,1
0
0,0
46,61
34,42
Всего
8234123
668714,6
520983,6
306573,4
45,8
534971,7
58842,7
39460,9
130094,7
133742, 9
179822,4
26,9
Электро
СНАБЖЕ НИЕ
*
192724,6
*
138961,1
*
998353
71,8
111168,9
17670,3
6003,4
*
*
0
*
0,72
0,52
Итого
*
*
807675,7
*
406408,7
503
646140,5
76513,0
45464,3
*
*
179822,4
•
195
Итого
ЭЛЕКТРО СНАБЖЕ НИЕ
Газосна
БЖЕНИЕ
Всего
ССаночи
СТКА
Экспл.
ЖИЛ. ФОНДА
Теплоэн
ЕРГИЯ
Канали зация
Водосн
АБЖЕНИЕ
-
Отрасли
•
•
*
420,7
5240,6
1645.3
34022
49288
К)
всего
Объем
ОКАЗАННЫХ УСЛУГ
180332
44914.0
299.8
5060
1436.5
25863,2
16597,9
UI
В т.ч.
НАСЕЛЕНИЯ
*
*
*
1027825. 9
28654,2
305179,2
465752,1
95964,7
132275,7
ВСЕГО
Расходы (в тыс. руб.)
1071446, 5
190179,5
49568.1
831698.9
20419.6
287150
406633,6
72951.4
44544,3
Ui
В Т.Ч.
НАСЕЛЕНИЯ
*
*
*
1 to
26811.2
199359.4
276372,5
83644,1
132883
ON
ВСЕГО
Доходы
592960,4
114325,2
30388
448247,2
16267,2
176618,3
218918,3
21689.2
14754,2
В Т.Ч.
НАСЕЛЕНИЯ
100
8
67,3
39,2
39,8
00
ВСЕГО
Уровень платеже и
НАСЕЛЕН ИЯ
55.3
60.1
61.3
53.9
79.7
53,8
29,7
33.1
В Т.Ч.
НАСЕЛЕНИЯ
564301.9
171161,6
44611.3
748529.0
18377,6
258435,0
$65970,2
65656,3
40089,9
о
Платежи с населения (90% по стандарту)
92707, 4
10862,7
4526,6
77318.1
2334,9
38050,0
31737,3
3104,1
2091,8
-
льгот
Начислено
57330, 4
6487.7
2565,2
48277,5
1798.1
17698,4
24698,6
2481,0
1601,4
Kl
Жилищных
СУБСИДИЙ
*
*
•
174686.2
-2022,6
26068,3
90616,0
38382,0
21642,5
Ul
Выпадающие доходы за счет перес. тарифов
*
#
*
299118, 3
3500.6
95759,1
183098. 1
11187,9
5572,6
4-
ВСЕГО
Бюджетное финансирование
о
о
98982.2
136,9
59606,7
30926,8
6088,7
2223,1
Ui
Убытки текущего
Kl
3247,2
2265.8
48074.2
1280,4
19055,2
23830.1
2340
1568,5
Оч
льготы
62253,0
7613
2578,1
52061,9
2083,3
17097,2
28341,2
2759,2
1781
Жилищные субсидии
•
•
*
0.36
0.17
0,33
0,45
0.15
0.13
ОО
УД. ВЕС БЮДЖ. ФИНАНСИР.
1.05
1.10
68,11
4,73
283.07
2.82
2.68
s
Себестоимость 1 ед. услуг
£90
0.69
54.26
2.91
152.4
0,84
0,89
о
УСТАН. ТАРИФ МО
17.51
2.92
0.89
и»
0.34
4.73
6.7
1.2
0.73
к»
Фактическая величина затрат на 1 м1 в месяц
■о
g
О
I
Окончание Приложения 4
Таблица 6. Основные показатели работы муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства
г. Волжского за 2003 год.тыс.руб.
№ п/п
Наименование отраслей по жилищно-коммунальному хозяйству
Единицы измерения
Доходы
Расходы
Результат от реализации
факт 2002г.
факт 2003г.
%
факт 2002г.
факт 2003г.
%
факт 2002г.
факт 2003г.
%
1
Водоснабжение
тыс.руб.
112030,3
132883,0
118,6
109131,9
132275,7
121,2
4772,7
6179,9
129,5
2
Водоотведение
тыс.руб.
61192,7
83644,1
136,7
72066,8
95964,7
133,2
-8184,5
-1132,7
13,8
3
Бани
тыс.руб.
5040,0
6222,6
123,5
5362,0
6822,3
127,2
-322,0
-599,7
186Д
4
Прачечные
тыс.руб.
5652,0
7005,6
123,9
5664,0
6839,3
120,8
-12,0
166,3
-1385,8
5
Теплоснабжение
тыс.руб.
278305,3
276372,5
99,3
384630,0
465752,1
121,1
-7100,4
-6281,5
88,5
6
Саночистка
тыс.руб.
20379,0
26811,2
131,6
19559,0
28654,2
146,5
820,0
1657,6
202,1
7
Зеленое хозяйство
тыс.руб.
25006,3
22068,3
88,3
26584,0
20426,1
76,8
-1577,7
1642.2
-104,1
8
Ремонт и содержание дорог
тыс.руб.
23314,0
22127,3
94,9
23214,0
20986,5
90,4
100,0
1140,8
1140,8
9
Ритуальные услуги
тыс.руб.
8453,0
10250,2
121,3
8348,0
10593,6
126,9
105,0
-343,4
-327,0
10
Ремонт и обслужив, внутридомовых лифтов
тыс.руб.
16142,0
20000,0
123,9
16037,0
19500,0
121,6
105,0
500,0
476,2
11
Ремонт и обслуж. наруж. уличного освещения
тыс.руб.
3303,2
6768,5
204,9
3294,2
6757,2
205,1
9,0
11,3
125,6
12
Наруж. уличное и внутрикварт. освещения МУП "ВМЭС" (электроэнергия)
тыс.руб.
278374,9
316183,0
113,6
250210,2
355240,9
142,0
28164,7
-39057,9
-138,7
13
Содержание и эксплуатация жилищного фонда
тыс.руб.
147271,4
199359,4
135,4
237837,5
305179,2
128,3
-14531,9
-10060,7
69,2
14
15
ИТОГО
984464,1
1129695,7
114,8
1161938,6
1474991,8
126,9
2347,9
-46177,8
-1966,8
197
Приложение 5
1 день
Подрядчики и
поставщики товаров и
услуг Бюджету
Счета фактуры
Бюджетополу
чатсли и
распределители
кредитов
Платежное поручение
Йнформац.
\Финансовый
/орган
Платежное поручение
Платежное поручение
т^четБГГ
Счет
1
Банки,
обслуживающие
поставщиков товаров
и услуг Бюджету
Банк финансового органа
Рис. 1. Технологическая Муниципальным казначейством
схема исполнения бюджета
198
Приложение 6
Городская инвестиционная программа
Переходящие инвестиционные проекты
Вновь начинаемые инвестиционные проекты
На собственные средства |
Сворачиваемые проекты
Консервация объекта
Продажа объекта
Продолжаемые проекты
На
собственные средства
С привлечением заемных средств
Z
С привлечением частных инвесторов
На заемные средства
|
Кредитные программы |
Специальные заимствования
С привлечением частных инвесторов
Рис.1. Структура городской инвестиционной программы
Формы финансирования инвестиционных проектов
Выделение прямых бюджетных
ассигнований
г
г
г
X
ы
X
i
3
Й о
В
§•§
л
1
ДОВ
и
S
я
с
о
о
" X
3
% S
о
о
го е
паем косв
X
о
0к\
Косвенные формы поддержки
Рис. 2. Формы финансирования инвестиционных проектов города
199
Продолжение Приложения 6
|
Гордума |
|
Минфин РФ |
|
Утверждение Условий |
|
Утверждение Положения о муниципальных ЦБ |
|
Дилеры — Инвесторы - Инвестиционные юр. и фю. лица компании и банки |
|
эмиссии и обращения ЦБ |
|
Андеррайтер Генеральный агент |
|
Волжский в лице Финуправления |
|
Организует первичное размещение |
|
Депозитарии и платежный агент |
|
Наблюдательный Совет - Совещательный орган |
|
Организует учет прав на облигации и выплаты |
|
Выдает рекомендации Эмитенту |
Рис. 3. Схема выпуска, размещения, обращения, и погашения выпуска муниципальных облигаций
200
Окончание Приложения 6
Эмитент
г
Выкупной Фонд
Организатор займа
С^^Инвестоп 3____ v С__
Инвестоп 5
Рис. 4. Схема создания Выкупного Фонда в муниципальном
образовании
201
Приложение 7
Таблица 1.Федеральные налоги и сборы (по состоянию на 2003 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
1. налог на добавленную стоимость
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти (стоимость реализуемых товаров)
В бюджет зачисляется разница между суммой налога, полученной от покупателя и суммой налога, уплаченной поставщику
Федеральные органы власти: Общая - 20% 10% льготная 0% - на экспортируемые товары
100% поступлений по НДС зачисляются в федеральный бюджет
Зачет по НДС на экспортируемую продукцию производится из федерального бюджета
2. а) акцизы на отдельные группы и виды товаров (кроме б н в)
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти (при специфической ставке налога - объем реализуемых товаров, при адвалорной ставке - стоимость реализуемых товаров без НДС)
Федеральные органы власти индивидуально для каждого вида подакцизных товаров.
В Федеральный бюджет зачисляется 100% поступлений от акцизов на:
этиловый спирт-сырец, за исключением пищевого, спирт этиловый, табачные изделия, легковые автомобили и мотоциклы, природный газ, водка и ликероводочные изделия свыше 9 до 25% и свыше 25% при реализации производителями на акцизные ск.*ады и ввозимые товары.
В Федеральный бюджет зачисляется 100% поступлений от акцизов на:
коньяк шампанское (вино игристое), вино натуральное, другие алкогольные напитки и пиво.
6) Акциз на этиловый спирт - сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья, спирт питьевой, спиртосодержащие растворы, водку при реализации производителями, за исключение реализации на акцизные склады, ликероводочные изделия свыше 25% и свыше 9% до 25% спирта, за исключением реализации
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законода гельством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральный бюджет 50% Бюджет субъекта РФ 50%
202
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают штатежи
на акцизные склады.
в) Акциз на бензин
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Федеральные органы власти в
Федеральный бюджет 40%
автомобильный, дизельное
одновременно на всей
соответствии с налоговым
соответствии с налоговым
Бюджет субъекта РФ 60%
топливо, масла для
территории РФ
законодательством
законодательством
дизельных и
карбюраторных
(инжекторных) двигателей.
3. налог на прибыль
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Федеральные органы власти
В федеральный бюджет, бюджеты
организаций
одновременно на всей
соответствии с налоговым
определяют ставку по налогу,
субъектов РФ и местные бюджеты.
территории РФ
законодательством
зачисляемому в федеральный бюджет, а
также предельный размер ставки
Зачисление 2003:
субъекта РФ и местной ставки.
25% в федеральный бюджет
На 2003 год действительны
66.7% в бюджет субъекта РФ
следующие ставки:
8,3% в местные бюджеты
Федеральный бюджет- 6%
Бюджет субъекта РФ - 16%
В федеральный бюджет поступает 100%
Местный бюджет - 2%
поступлений от:
Суммарная ставка 24%
напога на доходы, полученные в виде
Законодательные (представительные)
дивидендов от российских организаций
органы субъектов Российской
российскими организациями, а также
Федерации вправе снижать для
полученные иностранными
отдельных категорий
организациями и от иностранных
налогоплательщиков налоговую ставку
организаций российскими организациями:
в части сумм налога, зачисляемых в
бюджеты субъектов Российской
на доходы иностранных организаций, не
Федерации. При этом указанная ставка
связанные с деятельностью в Российской
не может быть ниже 12%.
Федерации через постоянное
представительство, кроме дохооов.
На доходы иностранных
полученных в виде дивиоендов и
организаций, не связанные с
процентов по государственным и
деятельностью в Российской
муниципальным ценным бумагам:
Федерации через постоянное
представительство, устанавливаются
на доходы, полученные в виде процентов
следующие ставки:
по государственным и муниципальным
ценным бумагам.
20% - с любых доходов, кроме доходов
от использования, содержания или
сдачи в аренду (фрахта) судов.
самолетов или других подвижных
транспортных среде гв или контейнеров
(включая трейлеры и вспомогательное
оборудование, необходимое для
транспортировки) в связи с
осуществлением международных
перевозок - чти доходы - 10%:
На дивиденды:
6 % • по доходам, полученным в виде
203
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
дивидендов от российских организаций российскими организациями и физическими лицами • налоговыми резидентами Российской Федерации; 15° о • по доходам, полученным в виде дивидендов от российских организаций иностранными организациями, а также по доходам, полученным в виде дивидендов российскими организациями от иностранных организаций; На доходы в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам 15%(0°о на доходы от процентов по государственным и муниципальным облигациям, эмитированным до 20 января 1997 года включительно, а также по доходу в виде процентов по облигациям государственного валютного облигационного займа 1999 года, эмитированным при осуществлении новации облигаций внутреннего государственного валютного займа серии III, эмитированных 8 целях обеспечения условий, необходимых для урегулирования внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР, внутреннего и внешнего валютного долга Российской Федерации
4. подоходный налог с физических лиц
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с напоговым законодательством
Федеральные органы власти
В 2003 году действует единая 13% ставка;
35% на любые выигрыши и призы, свыше 2000 рублей; выплаты по договорам добровольного страхования в части превышения установленных ралмеров. процентные доходы по вкладам в банках в части превышения установленных размеров;
30% на доходы нерезидентов; 6% на дивиденды.
В федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в долях, определяемых федеральным бюджетным законодательством и бюджетным законодательством субъектов РФ.
На 2003 год:
100° о в бюджет субъекта РФ
5. единый социальный налог
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти
На 2003 применяются следующие ставки:
В Пенсионный Фонд РФ, Фонд Соц. Страхования. Федеральный и территориальные фонды обя !ате;п>ного медицинского страхования по ставкам, установленным федеральным
204
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
Доход до 100,000 - 36,5% От 100,000 до 300,000 - 20% От 300,000 до 600,000 - 10% Свыше 600,000 - 2%
Отдельная шкала установлена для индивидуальных предпринимателей, адвокатов, а также для занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств.
законодательством
6. налог на операции с ценными бумагами
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% федеральный бюджет
7. таможенная пошлина
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% федеральный бюджет
8. налог на добычу полезных ископаемых
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством Ставки установлены от 3,8 до 16,5% в зависимости от вида полезного ископаемого. Также действует 0% на добычу сопутствующего сырья.
С 1 января 2002 года по 31 декабря 2004 года налоговая ставка при добыче нефти и газового конденсата из нефтегазоконденсатных месторождений составляет 340 рублен за одну тонну. При этом указанная налоговая ставка применяется с коэффициентом, характеризующим динамику мировых цен на нефть.
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, взимаемый: на территории автономного округа, входящего в состав края или области: Федеральный бюджет - 74,5% Бюджет автономного округа - 20% Бюджет края или области -5,5; На остальных территориях: Федеральный бюджет 80% Бюджет субъекта РФ 20%
Добычи полезных ископаемых, кроме углеводородного сырья н общераспространенных полезных ископаемых:
Федеральный бюджет 40% Бюджет субъекта РФ 60%
Добыча общераспространенных полезных ископаемых- 100% в бюджет субъекта РФ
Добыча на континентальном шельфе -
100% в федеральный бюджет
Добыча полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о piii.ie.ie продукции (в виде углеводородного сырья).
205
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
взимаемые:
На территории АО. входящего в состав края или области: Федеральный бюджет 74,5% В бюджет округа - 20°о В бюджет края или области - 5,5%
На остальных территориях: Федеральный бюджет 80°» Бюджет субъекта РФ 20%
9. Платежи за пользование континентальным шельфом
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
В федеральный бюджет 100°о
10. государственная пошлина
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Сборы за подачу иска в КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ - в федеральный бюджет Все остальные в местный бюджет
11. налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100° о местные бюджеты
12. сбор за использование в названии наименований «Россия» п «Российская Федерация»
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти (объем реализованной продукции)
Федеральные органы власти (0,5°о)
100°о федеральный бюджет
13. налог на игорный бизнес
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии о налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Минимальная ставка - федеральный бюджет Превышение минимальной ставки в бюджеты субъектов РФ
14. сбор за выдачу лицензий на производство и оборот этилового спирта и спиртосодержащей
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% в бюджет субъекта РФ. если лицензирование финансируется субъектом РФ. 100% в местный бюджет, если лицензирование финансируется местным бюджетом
206
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
продукции
15. прочие
Федеральные органы власти.
Федеральные органы власти, органы
Федеральные органы власти, органы
Зачисляются в федеральный бюджет.
лицензионные и
органы власти субъектов РФ
власти субъектов РФ
власти субъектов РФ
бюджеты субъектов РФ и местные
регистрационные сборы
бюджеты в зависимости от вида и назначения сбора
16. плата за
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Федеральные органы власти, органы
40°о федеральный бюджет
пользование
соответствии с налоговым
власти субъектов РФ в пределах
60% в бюджет субъекта РФ
водными
законодательством
ограничений, установленных
объектами
федеральным налоговым
законодательством
17. плата за
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Федеральные органы власти в
19% федеральный бюджет
нормативные и
соответствии с налоговым
соответствии с налоговым
81% в бюджет субъекта РФ
сверхнормативные
законодательством
законодательством
выбросы н сбросы
вредных веществ.
размещение
отходов
18. Плата за право
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Органы власти субъектов РФ в
100% в бюджет субъекта РФ
пользования
соответствии с налоговым
пределах ограничений, установленных
объектами
законодательством
федеральным законодательством
животного мира
19. Платежи за
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в
Федеральные органы власти в
Распределяются в порядке,
пользование
соответствии с налоговым
соответствии с налоговым
установленном соглашением в
недрами при реализации
законодательством
законодательством
соответствии с законодательством.
действовавшим на дату подписания
соглашений о
соглашения
разделе продукции
а) разовые платежи
(бонусы)
б) реплярные платежи
(роялти)
в) ежегодные платежи
за проведение
поисковых и
разведочных работ
(ренталс) и платежи за
договорную акваторию
•
и участки морского дна
207
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
Отмененные налоги и сборы, применяющиеся только в части погашения задолженности прошлых лет
Налоги в дорожные фонды:
а) налог на пользователей автомобильных дорог б) налог с владельцев транспортных средств
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
ОТМЕНЕНЫ, ПРИМЕНЯЮТСЯ ТОЛЬКО В ЧАСТИ ПОГАШЕНИЯ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПРОШЛЫХ ЛЕТ, ШТРАФОВ И ПЕНИ
Платежи за пользование недрами а) разовые за наступление определенных событий, оговоренных в лицензии б) регулярные
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
ОТМЕНЕНЫ С 1 ЯНВАРЯ 2002 ГОДА ПРИМЕНЯЮТСЯ ТОЛЬКО В ЧАСТИ ПОГАШЕНИЯ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПРОШЛЫХ ЛЕТ, ШТРАФОВ И ПЕНИ
Специальные налоговые режимы
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
30° о федеральный бюджет 15% в бюджет субъекта РФ (в бюджеты городов Москвы. Санкт-Петербурга, ЗАТО - 60°о)
45° о в местные бюджеты Соц. страх 5%
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0,5%
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 4.5%
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
Органы власти субъектов РФ
Органы власти субъектов РФ определяют виды деятельности в пределах перечня, утвержденного федеральным законодательством, и значения коэффициента базовой доходности
Федеральные органы власти
30° о федеральный бюджет 15% в бюджет субъекта РФ (в бюджеты городов Москвы. Санкт-Петербурга. ЗАТО - 60%)
45% в местные бюджеты Соц. страх 5%
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0.5%
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 4.5%
Единый
Органы власги субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власги субъектов РФ в
a) ECU. уплачиваемый организациями:
208
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
сельскохозяйственный налог
соответствии с ограничениями, определенными федеральным налоговым законодательством
30% федеральный бюджет 60% консолидированный бюджет субъекта
Соц. страх 6.4% Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0.2°о Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 3,4%
а) ЕСН, уплачиваемый крестьянскими (фермерскими хозяйствами) и индивидуальными предпринимателями: 10% федеральный бюджет 80% консолидированный бюджет субъекта (на территории ЗАТО 60% в бюджет ЗАТО, 20% s бюджет субъекта, в состав которого входит ЗАТО)
Соц. страх 6,4% Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0,2°о Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 3.4%
Источники: Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями, Налоговый кодекс РФ, Закон «О федеральном бюджете на 2003 год» № 176-ФЗ.
209
Продолжение Приложения 7
Таблица 2. Федеральные налоги и сборы (по состоянию на 2004 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
20. Налог на добавленную стоимость
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти (стоимость реализуемых товаров)
В бюджет зачисляется разница между суммой налога, полученной от покупателя и суммой налога, уплаченной поставщику
Федеральные органы власти: Общая - 18% 10% льготная 0% - на экспортируемые товары
100% поступлений по НДС зачисляются в федеральный бюджет
Зачет по НДС на экспортируемую продукцию производится из федерального бюджета
21. а) Акцизы на отдельные группы и виды товаров (кроме бив)
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти (при специфической ставке налога - объем реализуемых товаров, при адвалорной ставке - стоимость реализуемых товаров без НДС)
Федеральные органы власти индивидуально для каждого вида подакцизных товаров.
В Федеральный бюджет начисляется 100% поступлений от акцизов на:
этиловый спирт-сырец, за исключением пищевого,
табачные изделия, легковые автомобили и мотоциклы, природный газ (по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет К водка и ликероводочные изделия свыше 9 до 25% и свыше 25% при реализации производителями на акцизные склады и ввозимые товары.
В Региональные бюджеты зачисляется 100% поступлений от акцизов на:
Вина, пиво, алкогольная прооукция с объемной дачей этилового спирта свыше 25 процентов (за исключением вин), с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин), с объемной долей этилового спирта до 9 процентов включительно(за исключением вин)
б) Акциз на этиловый спирт - сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья, спирт питьевой, спиртосодержащие растворы, водку при реализации
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральный бюджет 50% Бюджет субьекта РФ 50%
210
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
производителями, за исключение реализации на акцизные склады, ликероводочные изделия свыше 25% и свыше 9% до 25% спирта, за исключением реализации на акцизные склады.
в) Акциз на бензин автомобильный, дизельное топливо, масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей.
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соо1ветствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральный бюджет 40% Бюджет субъекта РФ 60%
22. Налог на прибыль организаций
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти определяют ставку по налогу, зачисляемому в федеральный бюджет, а также предельный размер ставки субъекта РФ и местной ставки.
На 2004 год действительны следующие ставки:
Федеральный бюджет - 5% Бюджет субъекта РФ - 17% Местный бюджет - 2% Суммарная ставка 24%
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом указанная ставка не может быть ниже 13%,
На доходы иностранных организации, не связанные с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, устанавливаются следующие ставки:
20% - с любых доходов, кроме доходов от использования, содержания или сдачи в аренду (фрахта) судов.
В федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Зачисление 2004:
21% в федеральный бюджет 71% в бюджет субъекта РФ 8% в местные бюджеты
В федеральный бюджет поступает 100% поступлений от:
налога на доходы, полученные в виде оивидендов от российских организаций российскими организациями, а также полненные иностранными организациями и от иностранных организаций российскими организациями;
на доходы иностранных организаций, не связанные с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, кроме доходов, полученных е виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценны.» бумага»:
на оох<х)ы. полученные в виое процентов по государственным и муниципальным ценным бумага».
211
Название налога
Кто вводит налог Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
самолетов или других подвижных транспортных средств или контейнеров (включая трейлеры и вспомогательное оборудование, необходимое для транспортировки)в связи с осуществлением международных перевозок - эти доходы - 10° о; На дивиденды:
6 "о - по доходам, полученным в виде дивидендов от российских организаций российскими организациями и физическими лицами - налоговыми резидентами Российской Федерации; 15°о - по доходам, полученным в виде дивидендов от российских организаций иностранными организациями, а также по доходам, полученным в виде дивидендов российскими организациями от иностранных организаций;
На доходы в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам 15%(0% на доходы от процентов по Государственным и муниципальным облигациям, эмитированным до 20 января 1997 года включительно, а также по доходу в виде процентов по облигациям государственного валютного облигационного займа 1999 года, эмитированным при осуществлении новации облигаций внутреннего государственного валютного займа серии III, эмитированных в целях обеспечения условий, необходимых для урегулирования внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР, внутреннего и внешнего валютного долга Российской Федерации).
23. Подоходный налог с физических лиц
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законода те лье твом
Федеральные органы власти
В 2004 году действует единая 13% ставк-л;
35% на любые выигрыши и призы, свыше 2000 рублей; выплаты по договорам добровольного страхования в части превышения установленных размеров; процентные доходы по вкладам в банках в части превышения установленных размеров;
В федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в долях, определяемых федеральным бюджетным законодательством и бюджетным законодательством субъектов РФ.
На 2004 год:
100'о в бюджет субъекта РФ
212
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
30°о на доходы нерезидентов; 6% на дивиденды.
24. Единый социальный налог
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти
На 2004 применяются следующие ставки:
Доход до 100.000 - 36,5% От 100,000 до 300,000 - 20% От 300,000 до 600,000 - 10°/. Свыше 600,000 - 2%
Отдельная шкала установлена для индивидуальных предпринимателей, адвокатов, а также для занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств.
В Пенсионный Фонд РФ, Фонд Соц. Страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования по ставкам, установленным федеральным законода те лье твом
25. Налог на операции с ценными бумагами
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% федеральный бюджет
26. Таможенная пошлина
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с н&тоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% федеральный бюджет
27. Налог на добычу полезных ископаемых
а. Налог на добычу полезных ископаемы в виде углеводородного сырья (а-в) Ь. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых с. Налог на добычу прочих полезных ископаемых d. Налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ,
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством Ставки установлены от 3.8 до 16,5% в зависимости от вида полезного ископаемого. Также действует 0% на добычу сопутствующего сырья.
8.1 налог на добычу полезных ископаемы в виде углеводородного сырья
а) Нефть, взимаемая на территории
взимаемая: на территории автономного округа, входящего в состав края или области: Федеральный бюджет - -81.6 Бюджет автономного округа - 13.4% Бюджет края или области -5%: На остальных территориях: Федеральный бюджет 85.6% Бюджет субъекта РФ 14.4%
б) Газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья:
Федеральный бюджет- 100%
213
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории РФ е. Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции
в) Газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья взимаемый: на территории автономного округа входящего в состав края или области: Федеральный бюджет- -81.6 Бюджет автономного округа - 13,4% Бюджет края или области -5%; На остальных территориях: Федеральный бюджет 85,6% Бюджет суСъекта F* 14,4%
8.2 налог на добычу
общера сп ространенны х
полезных ископаемых
Бюджет субъекта РФ - 100° о
8.3 налог на добычу прочих
полезных ископаемых
214
Федеральный бюджет 40% Бюджет субъекта РФ 60%
8.4 налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ и др. территориях
Федеральный бюджет 100°о
8.5 Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции, взимаемые:
На территории АО, вхоояще^о в состав края или области: Федеральный бюджет 81.6% В бюджет округа - 13.4°о В бюджет края или области - 5.0% На остальных территориях: Федеральный бюджет 85.6% Бюджет субъекта РФ 13.4%
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
9 Водный налог
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ в пределах ограничений, установленных федеральным налоговым законодательством
Бюджет субъекта РФ - 100%
10 Сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов
10.1 Сбор за пользование объектами животного мира 10.2 Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) 10.3 Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам)
Федеральные органы власти Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством
Федеральные органы власти
10.1 Бюджет субъекта 100%
10.2 Федеральный бюджет 70%
В бюджет субъекта - по установленным ставкам
10..3 Федеральный бюджет 100%
11 Платежи за пользование континентальным шельфом
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральный бюджет 100%
12 Государственная пошлина
Федеральные органы власти
Федеральные органы масти в соответствии с налоговым законодательс твом
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Сборы за подачу иска в КС РФ. ВС РФ. ВАС РФ, за регистрацию юр.лиц и индивидуальных предпринимателей - в федеральный бюджет;
Все остальные в местный бюджет
13 Налоги» имущество, переходящее в порядке наследования и
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100% местные бюджеты
215
•
41
•
• ш
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
дарения
14 Сбор за использование в названии наименований «Россия» и «Российская Федерация»
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти (объем реализованной продукции)
Федеральные органы власти (0.5°о)
100% федеральный бюджет
15 Сбор за выдачу лицензий на производство и оборот этилового спирта и спи ртосодержащей продукции
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
100°о в федеральный бюджет.
100°о в бюджет субъекта РФ, если лицензирование финансируете! субъектом РФ,
100° о в местный бюджет, если лицензирование финансируется местным бюджетом ■
16 Прочие лицензионные и регистрационные сборы
Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ
Зачисляются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в зависимости от вида и назначения сбора
17 Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
Федеральные органы власти в соответствии с налоговым законодательством
20% федеральный бюджет 80% в бюджет субъекта РФ
Специальные налоговые режимы
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
45% в бюджет субъекта РФ
(в бюджеты городов Москвы. Санкт-Петербурга, ЗАТО - 90°о)
45% в местные бюджеты Соц. страх 5%
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0,5%
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 4,5%
Единый итог на вмененный доход для
Органы власти субъектов РФ
Органы власти субъектов РФ определяют виды деятельное гн в
Федеральные органы власти
45% в бюджет объекта РФ
(в бю.чжеты городов Москвы. Санкт-
216
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
отдельных видов деятельности
пределах перечня, утвержденного федеральным законодательством, и значения коэффициента базовой доходности
Петербурга, ЗАТО -90%) 45% в местные бюджеты Соц. страх 5%
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0,5%
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 4,5%
Единый сел ьскохозя йственный налог
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в соответствии с ограничениями, определенными федеральным налоговым законодательством
30% федеральный бюджет
30% бюджет субъекта РФ (в Москве и Петербурге 60°о)
30% в местные бюджеты Соц. страх (,4%
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 0,2%
Территориальный фонд обязательного медицинского страхования 3,4%
Источники: Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями, Налоговый кодекс РФ, Закон «О федеральном бюджете на 2004 год» № 186-ФЗ, Бюджетный кодекс РФ с последними изменениями и дополнениями.
217
Продолжение Приложения 7
Таблица 3. Региональные налоги и сборы (по состоянию на 2003 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
1) Налог на имущество предприятий
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах федеральных ограничений
В бюджеты субъектов и местные бюджеты в долях, определяемых бюджетным законодательством субъектов РФ в пределах федеральных ограничений На текущий год: 50% бюджет субъекта РФ 50% местный бюджет
2) Сбор на нужды образовательных учреждений
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ
100% консолидированный бюджет субъекта РФ
3) Налог с продаж
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах федеральных ограничений
40% бюджет субъекта РФ 60% местный бюджет
4)Платежи ха пользование лесным фондом
а) лесные подати б) арендная плата за пользование лесным фондом
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ; минимум устанавливается федеральными органами власти.
В 2003 году средства, поступающие за счет отчислений лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, и платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, зачисляются в доходы федерального бюджета в размере 50%. В 2003 году размер платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, порядок взимания и учета указанных средств определяются Правительством Российской Федерации.
5) Транспортный налог
Органы власти с\бъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах федеральных ограничений
100% консолидированный бюджет субъекта РФ
Источники. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями, Налоговый кодекс РФ, Закон «О федеральном бюджете на 2003 год» № 176-ФЗ.
218
• ft
Продолжение Приложения 7
Таблица 4. Региональные налоги и сборы (по состоянию на 2004 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
1) Налог на имущество организаций
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах федеральных ограничений
100% консолидированный бюджет субъекта РФ
2) Налог на игорный бизнес
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах, установленных федеральным законодательством
100% консолидированный бюджет субъекта РФ
3)Платежи ха пользование лесным фондом
а) лесные подати б) арендная плата за пользование лесным фондом
Федеральные органы власти
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ; минимум устанавливается федеральными органами власти.
В 2004 году платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, а также доходы от использования лесного фонда, находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, в части платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда в размере 100 процентов зачисляются в доходы
219
федерального бюджета.
В 2004 году доходы от использования лесного фонда, находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, в части средств, поступающих за счет отчислений от лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, платы за другие виды лесопользования, в размере 100 процентов зачисляются в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
4) Транспортный налог
Органы власти субъектов РФ
Федеральные органы власти
Органы власти субъектов РФ в пределах федеральных ограничений
100% консолидированный бюджет субъекта РФ
Источники: Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями, Налоговый кодекс РФ, Закон «О федфальном бюджете на 2004 год» № 186-ФЗ, Бюджетный кодекс РФ с последними изменениями и дополнениями.
220
Продолжение Приложения 7
Таблица 5. Местные налоги и сборы (по состоянию на 2003 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
а) налог на имущество физических лиц
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти
Местные органы власти в пределах федеральных ограничений
100% местный бюджет
б) земельный налог
Федеральные органы власти одновременно на всей территории РФ
Федеральные органы власти
Местные органы власти, с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством
Земельный налог и арендная плата за земли городов и поселков: 50% в бюджеты субъектов РФ за исключением Москвы и Санкт- Петербурга, 50% в местные бюджеты
100% в бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга и ЗАТО
в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью
Федеральный закон одновременно на всей территории РФ
Местные органы власти в соответствии с федеральным законодательством
Местные органы власти в пределах федеральных ограничений
100% местный бюджет
г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне *
Местные органы власти
Федер&тьные органы власти
Местные органы власти
100% местный бюджет
д) курортный сбор
Местные органы власти
Федеральные органы власти
Местные органы aiacTii в пределах федеральных ограничений
100% местный бюджет
е) сбор за право торговли *
Местные органы власти
Федеральные органы власти
Местные органы власти
100% местный бюджет
221
ж) целевые сборы с
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
граждан и
власти
власти
атасти в пределах
предприятий на
(для физических лиц
федеральных
содержание милиции,
-12 ММРОТ;
ограничений (0-3%)
на благоустройство
для предприятий -
территорий, на
ММРОТ,
нужды образования и
помноженная на
другие цели
численность занятых)
з) налог на рекламу
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
власти
власти (стоимость
власти в пределах
услуг)
федеральных
ограничений (0-
5%)
и) н&чог на
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
перепродажу
власти
власти (сумма
власти в пределах
автомобилей,
сделки)
федеральных
вычислительной
ограничений (0-
техники и
10%)
персональных
компьютеров *
к) сбор с владельцев
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
собак *
власти
власти (ММРОТ)
власти в пределах
федеральных
ограничений (0-
14% в год)
л) лицензионный
Местные органы
Федеральные органы
Федеральные органы
В местный бюджет
сбор за право
власти
власти (ММРОТ)
власти (от 25 до 50
торговли винно-
МРОТ в год)
водочными изд-ми*
м) лицензионный
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
сбор за право
власти
власти (стоимость
власти в пределах
проведения местных
заявленных к
федеральных
аукционов и
аукциону товаров или
ограничений (0-
лотерей*
сумма, на которую
10%)
выпущены
лотерейные билеты)
н) сбор за выдачу
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
ордера на квартиру *
власти
власти (ММРОТ)
власти в пределах
федеральных
ограничений (0-
75%)
о) сбор за парковку
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
автотранспорта *
власти
власти
власти
п) сбор за право
Местные органы
Федеральные органы
Местные органы
100% местный бюджет
использования
власти
власти (стоимость
власти в пределах
местной символики*
реализуемой
федеральных
продукции)
ограничений (0-
0,5%)
р) сбор за участие в
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
бегах на
власти
власти
власти
ипподромах*
с) сбор за выигрыш
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
на бегах *
власти
власти
власти в пределах
федеральных
ограничений (0-
5%)
т) сбор с лиц,
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
участвующих в игре
власти
власти
власти в пределах
на тотализаторе на
федеральных
ипподроме *
ограничений (0-
5%)
у) сбор со сделок,
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
совершаемых на
власти
власти
власти в пределах
биржах *
федеральных
ограничений (0-
1%)
ф) сбор за право
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
проведения кино- и
власти
власти
власти
телесъемок *
х) сбор за уборку
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
территорий
власти
власти
власти
населенных пунктов
ц) сбор за открытие
Местные органы
Местные органы
Местные органы
100% местный бюджет
игорного бизнеса *
власти
власти
власти
Источник: Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями. * В соответствии с Федеральным законом от 27 ноября 2001 г. N 148-ФЗ с введением в действие представительными органами власти субъектов Российской Федерации налога с продаж на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации взимание налогов, предусмотренных пунктами «г», «е», «и», «к», «л», «м», «н», «о», «п», «р», «с», «т», «у», «ф», «х» прекращается.
223
Таблица.6. Местные налоги и сборы (по состоянию на 2004 г.)
Название налога
Кто вводит налог
Кто определяет базу
Кто определяет ставку
Куда поступают платежи
а) налог на имущество физических лиц
Устанавливается законодательными актами субъектов РФ
Федеральные органы власти
Местные органы власти в пределах федеральных ограничений
100% местный бюджет
б) земельный налог
Устанавливается законодательными актами субъектов РФ
Федеральные органы власти
Местные органы власти, с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством
В 2004 году плательщики земельного налога за земли городов и поселков, а также арендной платы за земли городов и поселков, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, перечисляют указанные платежи в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением: 50% в бюджеты субъектов РФ за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, 50% в местные бюджеты 100% в бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга и ЗАТО После разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований плательщики арендной платы за земельные участки перечисляют указанные платежи на счета органов федерального казначейства для последующего зачисления их в доходы соответствующих бюджетов в зависимости от установленного права собственности на земельные участки.
в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательски й деятельностью
Устанавливается законодательными актами субъектов РФ
Местные органы власти в соответствии с федеральным законодательством
Местные органы власти в пределах федеральных ограничений (<минимальной заработной платы)
100% местный бюджет
г) налог на рекламу
Местные органы власти
Федеральные органы власти (стоимость услуг)
МО в пределах федеральных ограничений (0-5%)
100% местный бюджет
Источник: Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с последними изменениями и дополнениями.
224
 |
НОВОСТИ | |
| Изменения | ||
| Прошла модернизация движка, изменение дизайна и переезд на новый более качественный сервер | ||
|
СЧЕТЧИК | |
| БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА | ||
 |
© 2010 | |