Серых Е.В. Земельное право: Учебник. М., 2005.

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного само-управления, направленную на обеспечение рацио-нального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регу-лирования земельных отношений посредством правовых норм и обес-печения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охра-ной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государствен-ного управления земельным фондом в данном случае являются и функ-циями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают.

Очевидно, что государственная деятельность по регулированию зе-мельных отношений вообще осуществляется в более широких преде-лах, чем только по управлению земельным фондом. Она, например, может распространяться на сферу общественных отношений, смежную с областью земельных отношений, если это необходимо для обеспече-ния рационального использования и охраны земель.

Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением раци-онального использования и охраны земель нельзя понимать лишь сово-купность принудительных и карательных мер воздействия. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и др.).

Вопрос 1. Общая характеристика управления земельным фондом

Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная де-ятельность государства, осуществляется как через систему государ-ственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).

В этом смысле управление земельным фондом, являясь категорией государственной, может включать в себя, условно говоря, некие состав-ляющие элементы в виде муниципального или внутрихозяйственного управления соответствующими землями в той мере, в какой это может быть делегировано государством.

Земельный фонд Российской Федерации -- это вся территория, т.е. вся земля, включая водопокрытую, в пределах границ страны.

Хотя земля представляет собой единый природный объект, отдельные ее части обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими определен-ный хозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, наличием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в определен-ных народнохозяйственных целях. С этой точки зрения единый земель-ный фонд подразделяется на 7 целевых категорий, закрепленных в зе-мельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ), а именно:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове-щания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космичес-кой деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специ-ального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения);

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых час-тей единого земельного фонда земельным законодательством установ-лен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены участки еди-ного земельного фонда, используемые или по своим природным каче-ствам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для про-изводства сельскохозяйственной продукции.

Землями поселений считаются земли, расположенные в пределах ад-министративных границ различных поселений, которые подразделяют-ся с точки зрения их функционального назначения на две группы: сель-ские и городские населенные пункты (т.е. города и поселки городского типа). Основное целевое назначение этих земель -- удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, оборо-ны, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения представляют собой участки земельного фонда, пре-доставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, энергетике и дру-гих отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли В этих сферах народного хозяйства -- служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а так-же не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ве-дения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, энергетики, как незаменимый строительный материал. В то же время земля здесь играет роль сред-ства производства лесохозяйственной продукции и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, лед-никами, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение -- удовлетво-рение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энер-гетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли при-родоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреацион-ного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охра-няемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни-общества. Они служат удовлетворению духовных, биологичес-ких, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки земельного фонда, не предо-ставленные в собственность или пользование физическим или юриди-ческим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным за-конодательством.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое на-значение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земель-ных участков в пределах целевых категорий может существенно раз-личаться в соответствии с практической целесообразностью, определяемой компетентными органами исполнительной власти при предоставлении земельных участков гражданам или юридическим ли-цам. Указанный признак разграничения земель целевых категорий ус-тановлен законодательством в виде разрешенного использования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Так, к видам разрешенного использования земель сель-скохозяйственного назначения могут быть отнесены: индивидуальное и коллективное садоводство, огородничество, животноводство и т.п. Разрешенное использование земель лесного фонда может состоять в использовании участков этой категории для заготовки древесины, жи-вицы, второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, сенокошения, выпаса скота, охотничьего промысла и т.п.

При установлении разрешенного использования земель могут пре-дусматриваться определенные ограничения или запреты, соблюдение которых является обязательным. Так, в пределах водоохранных зон на землях сельскохозяйственного назначения запрещается применять ядо-химикаты, производить распашку почвы, выпас скота, а на землях, подверженных эрозионным процессам, ограничивается применение аг-ротехники, стимулирующей развитие этих процессов и т.д.

Законодательством (ст. 7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой ка-тегории и разрешенным использованием в соответствии с территори-альным зонированием.

Другой классификационный признак земельного фонда -- есте-ственно -историческое состояние и хозяйственное использование от-дельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), си-стематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно -исторического харак-тера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельско-хозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям от-носятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья -- все ос-тальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройка-ми, дорогами и т.д.).

Как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья де-лятся на подвиды, чаще всего по их естественному состоянию или спо-собу использования: пашня переувлажненная, орошаемая; сенокос забо-лоченный, закустаренный, закочкаренный; пастбище залесенное и т.п.

Качественное состояние продуктивных земель характеризуется уровнем их плодородия, которое зависит от вида почв (черноземы, оподзоленные почвы и др.) и их физико-химического состава (глинис-тые, супесчаные, песчаные и т.п.). Показателем плодородия земель слу-жат баллы экономической оценки, представляющие собой условные числа, выраженные в процентах к наивысшей продуктивности земель данной группы: 100, 90, 80 и т.д. баллов.

Органы, осуществляю-щие управление государствен-ным земельным фондом. Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и испол-нительные органы власти, наделенные соответству-ющими властными полномочиями по обеспечению рационального использования и охраны земель. По объему и пределам этой деятельности ведущее ме-сто принадлежит органам исполнительной власти, которые, участвуя в нормотворческой части этой работы, осуществля-ют всю правоприменительную деятельность.

Органы исполнительной власти как субъекты управления земель-ным фондом подразделяются на два вида: органы общей и органы спе-циальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся: Правительство РФ и со-ответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления -- городские, районные, поселковые и сельские -- в той мере, в какой деятельность по управлению земель-ным фондом может быть делегирована им федеральным или региональ-ным законодательством.

Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно-рас-порядительным органам общей компетенции и в свою очередь подраз-деляются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К функциональным органам специальной компетенции относятся Росземкадастр, Минимущество России, МПР России, Федеральная санитарно-эпидемиологическая служба и Федеральная архитектурно-гра-достроительная служба.

Указанные органы осуществляют деятельность по управлению зем-лями на всей территории соответствующего административно -терри-ториального образования независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственной принадлежности находятся земли.

Росземкадастр и его органы на местах являются главными органа-ми специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фон-дом страны.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные ми-нистерства и ведомства, в ведении которых находятся земли опреде-ленного целевого назначения (Минсельхоз России и др.).

Вопрос 3. Основные функции государственного управления земельным фондом

Под функциями государственного управления земельным фондом понимаются основные направления деятельности государственных ор-ганов и органов местного самоуправления по обеспечению рациональ-ного использования и охраны земель. К ним относятся:

1) планирование рационального использования и охраны земельных ресурсов;

2) распределение и перераспределение земель между юридически-ми и физическими лицами;

3) реализация Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»;

4) организация и осуществление землеустройства и земельного ка-дастра, а также мониторинга земель;

5) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

6) участие в разрешении земельных споров между земельными соб-ственниками, землевладельцами и землепользователями;

7) охрана права собственности на землю, права землевладения и права землепользования.

Указанные выше функции осуществляются государственными органами власти, органами местного самоуправления, специальными органами, а также судами в пределах установленной для них компе-тенции.

Планирование использования и охраны земель осуществляется пу-тем разработки и реализации плановых мероприятий и документов, как то: национальные или общегосударственные программы и генеральные схемы рационального использования и охраны земель; региональные, областные, краевые, а также районные схемы и проекты использования земель, и их охраны. Упомянутые прогнозные, предпроектные и проект-ные документы разрабатываются соответствующими специалистами в увязке с действующими экономическими и техническими требованиями и нормами, утверждаются соответствующими административными органами и становятся обязательными для исполнения.

Распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами для их хозяйственного использования произво-дится путем изъятия участков у одних субъектов и предоставления их другим для определенных целей либо в порядке совершения сделок с землей (купля-продажа участков, передача их в аренду, в залог, по на-следству и т.п.).

Государственный земельный кадастр представляет собой комплекс государственных мероприятий по наблюдению за принадлежностью зе-мель конкретным субъектам, их состоянием и характером хозяйствен-ного использования. Он включает:

специальную кадастровую регистрацию земельных участков;

государственный кадастровый учет земель по их количеству и ка-честву;

учет иных объектов недвижимости, расположенных на земельных участках и прочно связанных с землей;

экономическую оценку земельных участков по их плодородию.

Полученные сведения применяются при разработке и реализации программ рационального использования и охраны земель.

Землеустройство как функция управления земельным фондом осу-ществляется в виде комплекса мероприятий по реализации земельного законодательства. Основные их виды -- межхозяйственное и внутри-хозяйственное землеустройство. После утверждения соответствующи-ми административными органами проекты землеустройства становят-ся обязательными для практической реализации.

Государственный контроль за использованием и охраной земель -- одна из основных функций государственного управления земельным фондом страны. Он осуществляется в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлени-ем Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833.

Мониторинг земель представляет собой составную часть государ-ственного мониторинга окружающей среды и систему наблюдения за состоянием, использованием и охраной земельных участков. Регулиру-ется Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 но-ября 2002 г. № 843.

Разрешение земельных споров осуществляется органами государ-ственного управления земельным фондом, судами и арбитражными су-дами в установленном порядке для устранения конфликтов, возникаю-щих между собственниками земли, землепользователями, другими юридическими и физическими лицами, а также между ними и органа-ми государственной власти и местного самоуправления.

Охрана права собственности на землю и права землепользования осуществляется путем выявления, пресечения земельных правонаруше-ний, привлечения правонарушителей к ответственности и восстановле-ния нарушенных прав собственников земли и землепользователей.

Список используемой литературы: