Прокурорский надзор в Российской Федерации

БОЛЬШАЯ ЛЕНИНГРАДСКАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Прокурорский надзор в Российской Федерации

Прокурорский надзор в Российской Федерации

Прокурорский надзор как самостоятельная правовая дисциплина включает

в себя прежде всего знания об основополагающих принципах организации и

деятельности российской прокуратуры, выработанных и получивших дальнейшее

развитие в Конституции РФ и других законодательных актов по вопросам

укрепления законности и правопорядка, обеспечения принципов социальной

справедливости, охраны прав и законных интересов граждан, усиления

прокурорского надзора в РФ. Прокурорский надзор рассматривается как одна

из форм государственной деятельности, обеспечивающей точное и

единообразное исполнение законов в стране, как одно из условий соблюдения

конституционных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.

При рассмотрении данного вопроса раскрываются полномочия,

компетенция, акты прокурорского надзора по устранению установленных

нарушений закона, их классификация и предъявляемые к ним требования.

Показаны особенности деятельности прокуроров по традиционно сложившимся

отраслям надзора и иным основным направлениям деятельности органов

прокуратуры, указанных в Законе РФ «О прокуратуре РФ».

Главное в деятельности прокуроров — это повышение эффективности

осуществляемого надзора, его действенность и результативность. Поэтому мы

дадим понятие эффективности прокурорского надзора, определим его критерии

и пути повышения. При освещении отдельных сторон деятельности

прокуроров делается ссылка на соответствующие приказы и указания

Генерального прокурора РФ, которые носят открытый характер, поэтому их в

полной мере мы будем использовать в данной работе. Выводы и рекомендации,

содержащиеся в данной работе, основаны на положительном опыте работы

органов прокуратуры по различным ее направлениям.

При рассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необходимо иметь

в виду, что в связи с правовой реформой изменяется и совершенствуется

законодательство о прокурорском надзоре. Законотворческая работа будет

проводиться и далее. В исторически обозримый период, на основе и во

исполнение вновь принимаемых законов будут перерабатываться и действующие

приказы Генерального прокурора РФ руководящего характера по традиционно

сложившимся отраслям надзора и основным направлениям деятельности органов

прокуратуры. Поэтому правильное и полное представление об организации и

деятельности прокуратуры можно иметь только с учетом вновь принимаемых

законов и подзаконных актов.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure) – что

означает - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.[1]

При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его

предназначении, а в обеспечении справедливости и законности.

Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло, во-

первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-

вторых, в осуществлении обвинения в суде.

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIY

веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный

орган.

К XIY веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо

сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу

публичном, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом

для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и до

настоящего времени эталоном прокуратуры Западных стран.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по

праву считается Петр 1. Период XYI и начала XYI I веков был отмечен

значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства

и взяточничества, что вызвало историческую потребность создания

государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом

Петра 1 от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба.

Со временем Петр 1 убедился в неэффективности службы фискалов.

Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждает прокуратуру Российской

империи (Эта дата – 12 января – провозглашена Указом Президента Российской

Федерации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры”).

Введение должности генерал-прокурора было произведено указами Петра I в

1722 году. Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности

Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При

обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а

в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право «протестовать и оное

дело остановить».

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государственной

службе. Стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению

генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за

деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-

губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор

сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному

распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а

далее в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на

незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях

закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к

быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и губернская

прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с

созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно

занимать должность генерал-прокурора, а губернская прокуратура стала

превращаться в орган юстиции на местах.

Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало

единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В 1864 году прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных

местах». Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло

прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под

высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время

появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на

иерархической дисциплине, едино-начального и независимого от местных,

административных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами

уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уголовного

судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за деятельностью

судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных

действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу

обвиняемого, требовать дополнительного расследования (ст. 278—287 Устава).

По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о

предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судебном

разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После

вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или

кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности прокурора в

суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорскому надзору в

дореформенный период, были «забыты». Однако в послереформенное время

законодатель пытался вернуться к этим проблемам, указав на то, что

обязанности, возлагаемые на прокуроров помимо их участия в суде, могут

быть определены в других законодательных актах — особых уставах и

положениях. Но практических шагов в этом направлении предпринято не было.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее

деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы

существования советской власти показали насущную необходимость создания

единого органа, осуществляющего надзору за соблюдением законов.

Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными

с первых дней существования только что созданного социалистического

государства. Основная тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-

крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат

юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по

надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в

1922 году не были преобразованы в органы главного политического

управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным

органам.

Постановление ВЦИК о принятии “Положения о прокурорском надзоре” 28

мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И.Калининым и

секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской

прокуратуры.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как

самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств

были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными

прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится

“двойное” подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного

государства и высшим органам государственной власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться

большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению

Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров

прокуроров и следователей составил 1200 человек.[2]

Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в

вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились

профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно

ухудшились раскрытие и расследование преступлений.

В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре Российской

Федерации” Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего

характера, в том числе и от 11 марта 1992 года “О задачах органов

прокуратуры, вытекающих из Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации”

и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управления в органах

прокуратуры РФ”. В них определены цели прокурорского надзора на

современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по

различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского

реагирования на установленные нарушения закона.

Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995

года Федерального Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, в котором

нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности

органов прокуратуры на современном этапе.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Конституционные основы деятельности прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа

государства, осуществляющего надзор за исполнением законов, должна быть

точно и полно урегулирована нормами федерального законодательства.

Основные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры определены в

ст. 3 Федерального закона о прокуратуре. В ней установлено, что

организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров

определяются Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и другими

федеральными законами, международными договорами Российской федерации.

Согласно Конституции России деятельность органов прокуратуры в субъектах

Федерации в определенной мере регламентируется Конституциями и уставами

(основными законами) этих субъектов Федерации. В случаях, предусмотренных

Федеральным законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется

указами Президента РФ.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует

различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем

принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законодательство о

прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской федерации (п.

«о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации

каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их

противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат

применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации

прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального

прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Согласно этой статье,

прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением

нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от

должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры

субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее

субъектами. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ сделано лишь

одно исключение из правила (п. «о» ст. 71), когда законодательством

субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти

субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Следовательно, законодательство (конституции и уставы (основные законы)

субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по

вопросу согласования с Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой

им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых

основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов

Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, в

соответствии с Уставом Ставропольского края прокурор края назначается на

должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной

Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области —

прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с

органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области — по

согласованию с областным Собранием депутатов и администрацией области (ст.

143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что

прокурор области назначается Генеральным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и

порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Федеральный закон о прокуратуре в действующей редакции принят

Государственной Думой 18 октября 1995 г. (подписан Президентом РФ 17

ноября 1995 г.), опубликован и введен в действие 25 ноября 1995 г.

Федеральным законом, принятым Государственной Думой 23 декабря 1998 г. в

Закон о прокуратуре РФ внесены изменения и дополнения

Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса

прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем

определяется понятие прокуратуры kbi единой федеральной централизованной

системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за

соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,

действующих на территории Российской Федерации.

Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой,

обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в

равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие

в установленном порядке.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.

4), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность

норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему; определяются

составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст. 14), прокуратуры

субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры

городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16); определяются

полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по

руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17,18,19).

В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие

отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора, например,

гл. 1 разд. III Закона «Надзор за исполнением законов»; гл. 2 этого

раздела: «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; гл.

3 «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»; гл. 4

«Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,

исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера,

администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В

каждой из этих глав имеется норма, определяющая специфику предмета

прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также

статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений,

их проверке и принятию мер воздействия (например, вынесение протеста,

представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований

прокурора и т.д.). В разделе IV содержатся нормы, регулирующие общие

условия участия прокуроpa в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что

прокурор согласно процессуальному законодательству вправе обратиться в суд

с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого

требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и

государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел,

определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-

процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.

Законом определено, что в системе Генеральной прокуратуры РФ образуется

Главная военная прокуратура (ГВП), возглавляемая заместителем Генерального

прокурора РФ — Главным военным прокурором.

Военные прокуроры и следователи поощряются и несут ответственность в

соответствии с Законом о прокуратуре РФ и Дисциплинарным Уставом

Вооруженных Сил РФ. Право поощрения и наложения дисциплинарного взыскания

имеют только вышестоящие прокуроры и Генеральный прокурор РФ. Численность

военнослужащих и лиц гражданского персонала в органах военной прокуратуры

определяется за счет и пропорционально численности Вооруженных Сил РФ,

других войск и воинских формирований.

3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными

законами

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их

реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных,

гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях

регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР,

Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным

кодексом РФ, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об

организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей

прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Согласно

ст. 25 УПК прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства

своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких

нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений

регламентируются также Таможенным кодексом РФ — надзор при использовании

метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите

наркотических средств или психотропных веществ (ст. 227, 228, 248).

Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию

прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в

Кодексе законов о труде, а также в некоторых иных кодифицированных

законодательных актах.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в

тех или иных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых

отношений. Тем самым законодателем подчеркивается повышенная значимость

прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности

государственных и иных органов, в соответствующих сферах правовых

отношений. Хотя в принципе таких упоминаний и не требуется, поскольку

общие предметы ведения прокуратуры, функции и полномочия прокуроров

определены в Федеральном законе о прокуратуре. Тем не менее, подчеркивая

особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества

и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел

необходимым специально указать на возложение на прокуратуру надзора за

исполнением законов. Об этом имеется прямое указание в Федеральном законе

«Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); Федеральном законе «О

внешней разведке» (ст. 25); Федеральном законе «Об учреждениях и органах,

исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38);

Законе «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст.

22), в ряде иных законов.

Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия

и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений,

ввиду специфики которых прокурор является, по существу, единственным

«внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный

закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении

преступлений». В нем, в частности, определено, что подозреваемые и

обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст.

7). Для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут

использоваться учреждения, исполняющие наказания. Перечень таких тюрем и

исправительных учреждений согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст.

10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих мест должны

действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры для

несовершеннолетних могут быть помещены взрослые, которые впервые

привлечены к ответственности за нетяжкие преступления (ст. 33 Закона) и

др. С согласия соответствующих прокуроров при наличии указанных в законе

условий в местах содержания осужденных под стражей вводится режим особых

условий.

4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры

служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих

договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например,

порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на

субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих

положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции

прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Международное

поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную

прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать

обязательные реквизиты, определяемые международными договорам[3]. Следует

учитывать, что в международных договорах Российской Федерации об оказании

правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и

уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствующих

правоотношений, либо, как правило, в этих договорах содержится норма,

разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов

государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Под

такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы

и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и

уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно

российскому законодательству[4]). В таких договорах, как правило,

содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции

РФ и Генеральную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в

том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о

правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру[5]. В

двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма,

определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой

ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения

Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Министерство

юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Министерство юстиции и

прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма,

в соответствии с которой помимо оказания помощи по конкретным гражданским,

семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или

иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют

друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их

государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями

юстиции.

5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности

прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с

определенным в законе порядком регламентации осуществляется

нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия

соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности

указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими

правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия

прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности

правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются

Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке

принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о

прокуратуре РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных

чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и

следователям, научным и педагогическим работникам научных и

образовательных учреждений системы прокуратуры присваиваются в

соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины.

В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется

Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым

Президентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента

РФ от 30 июня 1997 г[6].

Трудовые отношения прокурорских работников регулируются

законодательством Российской федерации о труде и Законом о прокуратуре, в

который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. внесены нормы,

регламентирующие эти отношения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не

предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»

(ст. 3). Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как

целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета

ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми

актами, не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть

сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами

осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.

6. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор

РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и

учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и

инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы

прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и

социального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).

Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты

организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с

организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право

определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения

прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре Российской

Федерации. Приказы Генерального прокурора относятся к категории

ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях

Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных

законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы

Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам

организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер

материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых

могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах

прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов;

вопросы об организации надзора за исполнением законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания;

об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом

Генерального прокурора РФ[7] разграничены сферы ведения территориальных и

специализированных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации возложена

координация деятельности правоохранительных органов и специализированных

прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов

Федерации, решаются и другие организационно-правовые вопросы.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности

органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам

организации надзора за исполнением законов о приватизации, о

внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основе

обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов

конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или

краткосрочного характера. С помощью положений регламентируются статус

структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры,

наиболее крупных специализированных прокуратур; порядок реализации мер

материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов

деятельности, в частности, организации делопроизводства, статистического

учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном

законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской

системы. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного

следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования,

являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного

следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2

ст. 30 Закона о прокуратуре РФ). При этом имеются в виду не указания по

конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а

указания общего, принципиального характера. Названные указания — результат

обобщения практической деятельности правоохранительных органов по

применению законов в процессе расследования преступлений; они направлены

на совершенствование данной деятельности, на повышение гарантий

обеспечения законности, прав и свобод граждан.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской

Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельности органов

прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов

имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и

предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в

ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о

прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее

централизации и как одно из ее проявлений — подчиненности нижестоящих

прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и

специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской

федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на

ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему

прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ).

Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере

правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой

федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции

едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой

прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на

выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который

распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений

используются одни и те же правовые средства: внесение протеста,

представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую

силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными

лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что

вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих

обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего

прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев,

специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что

нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному

прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность прокуроров

субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур

назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от

порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным

прокурором; они подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры

руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею.

Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает

Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы

прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и

учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои

функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследования

преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на

основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в

соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их

проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной

власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов

местного самоуправления, политических партий, других общественных

объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью

повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности

влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную,

административную, а также меры различного характера, применяемые в

судебном порядке)[8].

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры,

доступность ее для граждан, средств массовой информации. Посредством

реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью

органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа

гласности повышает уровень информированности населения о состоянии

законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы

прокуратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об

известных им фактах правонарушений. В результате последовательное

соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления

законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов

прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами

федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый

имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну».

В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о

государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень

сведений, относимых к государственной тайне, установлен Законом РФ «О

государственной тайне» (ст. 5)[9]. Существуют различные виды служебной

тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная,

врачебная и т.п. Специально охраняемыми законом являются коммерческая

тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна

страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом

материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную

ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений,

составляющих коммерческую или банковскую тайну; ст. 283 УК — разглашение

государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного

следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные

структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления

и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и

следственной деятельности органов прокуратуры, в результате которой она

осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых

отношений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с

преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая

информация представляется органам власти и местного самоуправления и по

отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем

внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представление Генеральным

прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о

состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их

укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам

власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры

представляют информацию средствам массовой информации, выступают на

страницах печати, а также с лекциями и докладами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) прокурорских

работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит

в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных

объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их

деятельности. Создание и деятельность общественных объединений,

преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях

прокуратуры не допускается.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость

совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной

оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Совмещение с оплатой

устраняет экономическую, материальную независимость прокурорского

работника. Безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными

структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений,

нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и

принципиальность последующих действий прокурорского работника по

устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская,

научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на

договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе[10].

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом

деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение

законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов

власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры

принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку

она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель

прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления

законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность

эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов

всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными

лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а

также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным

потребностям регулирования общественных отношений. Последнее требование

обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку

согласно Конституции РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ не наделен правом

законодательной инициативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров

субъектов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами

(основными законами) в соответствующем законодательном (представительном)

органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно

полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о

прокуратуре РФ). Законность в деятельности прокуратуры означает также ее

направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права,

соблюдение установленных Конституцией и законом прав и свобод граждан,

установленного порядка поддержания законности в деятельности

правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации

и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в

законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры

соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так

как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в деятельности

самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм,

составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и

следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня

образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности

прокуроров, а также порядок назначения на должности, аттестации

прокурорских работников.

2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве

организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем

работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между

оперативными работниками по территориальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема

работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов.

Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона,

в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной

отрасли надзора, контролирует исполнение законов, приказов и указаний

Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в

регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он

систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами,

обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о

направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении

недостатков и о совершенствовании работы; участвует в проведении проверок

работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь;

изучает положительный опыт и предлагает его для распространения;

контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по

повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских)

прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные

контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.

На основе зонального принципа организации работы осуществляется

прокурорский надзор: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и

организаций; на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным

судами соответствующих районов, и т.д. Поэтому зональный прокурор

располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в

регионе, об организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны, что

позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими

органами.

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется предметный принцип.

Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета

прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием

распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового

регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов,

надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений

и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным

исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные

участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить

усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных

задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого

принципа позволяет накапливать, обобщать и реализовывать информацию по

определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных

законов.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип

организации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и

определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации

зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в

наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении

— при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их

сочетании, неизменным остается требование взаимного обмена информацией,

особенно между прокypopaми одного отдела (управления), с тем, чтобы у

каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении

органа прокуратуры согласно зональным и предметным принципам оформляется

письменным распоряжением начальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны кроме зон

и приоритетных предметов ведения также конкретные органы, объекты

соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор

за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным

прокурором подразделения.

ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе

государственных органов, разделения и взаимодействия властей

предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для

выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание,

структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются

ее функции.

Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст.

1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную

функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что

«прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные

федеральными законами (п. 1 ст. 1).

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не

может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными

законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень

основных функций прокуратуры.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории,

понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее

деятельности, который предопределяется социальным предназначением

прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется определенным

предметом ведения; направлен на решение этих задач и требует использования

присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы,

характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их

изменение, Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер

проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую

корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее

подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия

прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей

требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь

четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры служит

внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая

взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения

законности и правопорядка.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходимость ее создания,

— надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего

Закона о прокуратуре РФ. В зависимости от сфер правовых отношений, в

которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-

распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного

следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется

на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные части функции,

наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в

особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и

характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения

соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами,

представительными (законодательными) и исполнительными органами

субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,

органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,

а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными

министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и

исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами

местного самоуправления, органами военного управления, органами

контроля, их должностными лицами, а также органами управления и

руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,

исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры

принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и

заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах

судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача

опротестовывать противоречащие закону решения,' приговоры, определения и

постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной

деятельности в сфере судопроизводства. Прокуратуры осуществляют надзор не

за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия,

однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям которого должны

соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других

сфер деятельности. Прокуроры осуществляют надзор, например, не за

должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими

правовых актов.

Поэтому сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке

соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а

также в требовании (предложении), обращенном к компетентным органам и

должностным лицам, о принятии мер к устранению выявленных нарушений.

Исключение составляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их

соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно

восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение

следователя и т.п.).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров находятся в системной

взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют

единый прокурорский надзор, осуществляемый от имени Российской Федерации

на всей ее территории.

Все названные признаки самостоятельной функции характерны для

осуществляемого прокуратурой уголовного преследования за совершение

преступлений. Ее основное содержание состоит в следующих полномочиях

прокурора: возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить

производство расследования соответствующему следователю, органу дознания

либо независимо от подследственности в установленном порядке принять

расследование по делу о любом преступлении к своему производству; поручить

расследование любого дела следователю прокуратуры.

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, оно

нередко возникает по его результатам либо, наоборот, результаты

расследований служат помимо иных источников сведений поводом для

проведения прокурорских проверок в порядке надзора.

Самостоятельной функцией служит координация прокуратурой деятельности

правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в

обеспечении согласованной, взаимоувязанной деятельности правоохранительных

органов, осуществляемой каждым из них в соответствии со своими целями и

задачами, полномочиями и средствами их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией

прокуратуры является участие ее в правотворческой деятельности. Эта

функция заключается в том, что прокурор, устанавливая в ходе реализации

своих надзорных и иных полномочий необходимость совершенствования

действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные

органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы,

соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении,

дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В отличие от функций существует понятие: основные направления

деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны,

но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять

деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению

законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением

всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет

необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от

обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и

правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно

именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий

надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению

законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его

свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую

государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и

субъектов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического

правового государства, его объекты, правомочия, акты объединены в разд. 3

Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением

законов» и «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Выделение специальной главы, посвященной охране прав и свобод человека и

гражданина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление

правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о

прокуратуре не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора.

Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре

составляет:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации,

Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными

федеральными органами исполнитeльнoй власти, представительными

(законодательными) и исполнительными органами государственной власти

субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами

военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами

управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов,

издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо

руководствоваться следующими положениями:

1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов

государственной власти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ

— высшей исполнительной властью;

2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президeнтoм РФ и

Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-

ко нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц,

рассчитанные на длительное применение;

3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть

зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона

содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без

знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы,

имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных,

отличающихся друг от друга однотипностью решаемых задач, направлений или

подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строительства. Имеются

в виду правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства

Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный,

налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по

уровням управления, особенностям природопользования территорий и т.п.).

2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод

граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на данном участке

охватывает общественные отношения, связанные с реализацией

законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы

государственной власти и местного самоуправления; о референдуме.

3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан

предполагает включение в сферу прокурорского внимания охрану трудовых прав

граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану

материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов,

престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в

трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные переселенцы).

4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на

реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту

экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения

предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной

регистрации, использование льготных условий для занятия определенными

видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого

интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей,

исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и

во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами

деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих

экономическую безопасность страны.

5. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства

призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской

Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее

основе реализация гарантий прав человека на чистую, здоровую и

благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду.

Сложные взаимосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются

рациональным природопользованием, выполнением специальных мероприятий,

исключающих или минимизирующих вред окружающей природной среде,

сопровождающий производственную активность людей.

Самостоятельным направлением является общий надзор за законностью в

административной деятельности органов милиции, существенно затрагивающий

права и свободы граждан, в том числе в связи с применением мер

административной ответственности, осуществлением лицензионно-

разрешительной деятельности.

Выделение самостоятельных направлений в рамках одной отрасли надзора

помогает не упустить при планировании актуальные вопросы законности,

правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор,

ввести специализацию и др.

При этом необходимо иметь в виду, что на всех этапах прокурорской

деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель

наиболее полного выявления нарушений законов, виновных лиц, обстоятельств,

способствующих правонарушающему поведению, пресечение противоправных

деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно

профилактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания

правонарушений в более общественно опасные формы.

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав обязанностей. В

ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора отделяются от обязанностей, и

это вытекает из социальной 'сущности прокурорского надзора. Прокурор не

только вправе возбудить по обнаруженным признакам преступления уголовное

Дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает цэи реализации

прокурором предоставленного ему права к ответному обязывающему поведению

других органов и лиц. Неисполнениe законных требований прокурора влечет

административную ответственность.

Рассмотрим эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц

применительно к задачам:

а) выявления нарушений закона и обстоятельств, им способствующих;

б) к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению

нарушенного права, устранению или снижению вредоносности обстоятельств,

способствующих правонарушениям.

Эти полномочия соотносятся с компетенцией прокуратур сообразно их месту

в единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих

надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации

законов.

В связи с выполнением полномочий по выявлению нарушений закона и

обстоятельств им способствующих, на основании п. 1 ст. 22 Закона о

прокуратуре прокурор вправе:

- беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор

за законностью деятельности которых он осуществляет.

- знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни

людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составляющими

коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны

законности, возникает потребность исследования обстоятельств, прямо

влияющих на решение вопроса о возбуждении уголовного дела, применении

иных мер ответственности. Генеральный прокурор, подчиненные ему

прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения,

постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для

проверки на предмет соответствия их закону;

- праве знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами

контроля, потребовать предоставления статистической информации, иных

сведений, обратившись к руководителям поднадзорного объекта с устным

и письменным требованием о предоставлении документов;

- рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, в

которых содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не

только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых

групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий;

определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от

экологических катастроф, техногенных аварий, требующих

незамедлительного вмешательства прокурора.

Ценным источником информации о состоянии законности выступают средства

массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой

оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными

сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона

Законом предоставлено прокурору право требовать от руководителей и

других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре,

проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим

прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или

подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное

право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится

по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании

довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных

операций, т.е. того, что принято называть ревизией.

Ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в

качестве одной из форм привлечения специальных познаний, для собирания

фактических данных о допущенных правонарушениях.

Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки,

проводимые прокурором лично, и предназначены для устранения

правонарушений. Поводом к проведению проверок служат сообщения, заявления,

поступившие в органы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского

реагирования.

В теории и на практике различают несколько видов прокурорских проверок:

целевые; комплексные; сквозные; совместные.

По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и комплексные,

Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного

нормативного акта, а комплексные — на всестороннее исследование одной или

нескольких групп вопросов, например исполнение законов о приватизации.

Сквозные проверки, как правило, проводятся тогда, когда возникает

необходимость проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках

единой правовой сферы, одного ведомства— от федерального уровня до городов

и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда

необходимо составить целостное представление с исполнением определенной

группы законов, а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой

уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее исполнение закона

(например, целевое использование средств централи" зеванного

государственного кредита).

Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих

органов. Совместные действия проводятся в рамках координации деятельности

правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем

воздействии прокурора. Субъекты координации выполняют свойственные их

компетенции задачи. Проверки с участием специалистов — это надзорное

действие, при котором прокурор, используя предоставленное законом право,

привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае

специалист выполняет задание прокурора.

Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на

выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных

прав, устранения способствующих нарушениям обстоятельств. Они

регламентируются в п. 2, 3 ст. 22 Закона о прокуратуре РФ. Речь идет о

принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении

уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В случае причинения имущественного вреда прокурор обращается с иском в

суд в защиту интересов государственных, кооперативных органов,

общественных организаций.

Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором,

сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения закона,

представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и

одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона, и

заключение прокурора на проект правового акта.

Действующим законодательством заключение прокурора не предусмотрено, но

оно имеет широкое распространение на практике. Заключение представляет

собой официально выраженную прокурором оценку проектируемого действия и

связано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов

представительной власти.

Руководствуясь интересами законности, прокуроры часто по обращении

соответствующих органов предварительно знакомятся с проектом нормативного

акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему

законодательству, выражая свое мнение в заключении.

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям

надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора.

Протест приносится на незаконный правовой акт в орган или должностному

лицу, его издавшим, и содержит требование устранения нарушения закона.

Прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решить вопрос о

выборе формы реагирования на противоречащий закону нормативный акт:

принести протест или, как указано в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре,

обратиться в суд с заявлениями о признании нормативных актов

недействительными[11].

Представление как акт прокурорского надзора —- это обращение прокурора

к органу или должностному лицу с требованием об устранении причин и

условий, способствующих правонарушающему поведению.

Постановление прокурора выносится при необходимости возбуждения

производства об административном правонарушении или возбуждения уголовного

дела.

| Предостережение о недопустимости нарушения закона представляет собой

специально предупредительное средство прокурорского надзора.

Необходимость его применения обусловлена самим характером деятельности

прокуратуры, направленной как на пресечение нарушения закона, так и на

воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения

своих конституционных обязанностей, строгого следования велениям

законодателя.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Правозащитная функция органов прокуратуры — одно из звеньев

правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными

правовыми институтами.

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией

справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических,

экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Согласно Закона о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры

подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона,

единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и

гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

обособлена в специальную главу Закона (ст. 26, 27).

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина является ч. 3 ст. 55 Конституции,

устанавливающая, что «права и свободы человека и гражданина могут быть

ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в

целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав

и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности

государства».

Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют

безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Защита прав и свобод человека и гражданина присутствует во всех без

исключения надзорных мероприятиях. Свобода личности, благоприятные

материальные условия, возможности творческого самоутверждения без их

материализации в законе — не более чем фикция.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности,

служит принцип формального юридического равенства, трансформирующийся в

равенство прав, равенство обязанностей, равенство перед законом и судом.

Обязанность государства, а следовательно, его органов защищать права и

свободы гражданина от своеволия в обществе, вбирающего в себя не только

образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно

искаженные ценности, исповедуемые узкими группами граждан, пытающихся

корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о

крайних формах индивидуального эгоизма.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

входят конституционные права и свободы, т.е. права. относящиеся к каждому

человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в

Конституции.

Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно

конституционные права делят на три группы:

личные, политические и социально-экономические. Эта классификация

воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности,

неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые

личные права, охраняемые всеми отраслями надзора с учетом специфики

предмета каждой. Посягательства на личные права граждан в виде причинения

телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы

уголовно наказуемых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора

реализуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства

Российской Федерации и реализуются в рамках, установленных действующим

законодательством.

Содержание надзорной деятельности в данном случае определяется

следующими исходными положениями:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской

Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ реализует свое право участия в управлении общими делами как

непосредственно, так и через представителей.

Формой непосредственного участия граждан в управлении служат

референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное

значение для жизни граждан, населяющих соответствующие территории.

К числу политических относится право избирать и быть избранным в органы

государственной власти и местного самоуправления[12]. Оптимизации задач по

демократическому переустройству способствует использование гражданами

России права на объединения во всех сферах общественного бытия за

исключением религиозных и коммерческих форм[13]. Статья 31 Конституции РФ

закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и

пикетирования.

Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообразное исполнение

законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период

подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их

итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не

допустить в последующем признание выборов недействительными по указанным

причинам.

Заметно активизировалась в последнее время деятельность общественных

объединений. Их влияние ощутимо в организации Я проведении выборов, в

осуществляемых политических и социально-экономических преобразованиях.

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляется гражданам

Конституцией для выражения политической и социальной позиций[14].

Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит

Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы гражданами и

органами исполнительной власти соблюдался уведомительный порядок их

организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях,

противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных

ограничений при осуществлении политического волеизъявления.

Социально-экономические права человека и гражданина касаются важнейших

сторон жизни общества и индивида.

Провозглашенную в ст. 7 Конституции Российской Федерации политику

государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную

жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как

перспективу развития общества, стремление приблизиться к стандартам

индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни.

В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других,

отступление от провозглашенных Конституцией принципов.

Защита социально-экономических прав основана на конституционном

нормировании основных прав. В законодательстве закреплен такой режим

экономической деятельности который позволяет обеспечить обладание каждым

гражданином конституционно признанными правами, среди которых право на

свободное использование своих способностей и имущества для занятия любыми

незапрещенными видами деятельности и корреспондирующая им обязанность

органов государственной регистрации не чинить препятствий в становлении

предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют право свободно избирать

род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции); право частной

собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства

(ст. 35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для

предпринимательских целей (ст. 30); поощрение со стороны государства

свободной конкуренции и ограничение монополистической деятельности (ст.

34).

Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает

государственные пенсии, обеспечивает общедоступность и бесплатность

дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования.

Осуществляется государственная поддержка семьи,' материнства, отцовства и

детства, инвалидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы

социальных служб (ст. 38—44). К социально-экономическим правам относятся

также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду

(ст. 42).

Задачам охраны социально-экономических прав граждан должно отводиться

приоритетное значение в надзорной деятельности.

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных

интересов прежде всего больших групп населения, на вмешательство в

наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие, как трудовые

правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и

инвалидов.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность, — новое направление в работе органов

прокуратуры. Только после того, как 13 марта 1992 г. был принят Закон РФ

«Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»[15],

появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой

сфере деятельности государственных правоохранительных органов. Несколько

раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации,

согласно которому одним из направлений прокурорского надзора стал надзор

за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, дознание и предварительное следствие. Таким образом, надзор

в сфере оперативно-розыскной деятельности юридически представляет собой

часть указанного направления прокурорского надзора. Вместе с тем надзор за

исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность,

имеет свою специфику в части объектов, предмета, полномочий и организации.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-

розыскной деятельности (ОРД) предполагает прежде всего знание прокурорами

ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-

розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г.[16] (далее: Закон об ОРД)

определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно

оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на

то

законом в пределах их компетенции посредством проведения оперативно-

розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод

человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и

государства от преступных посягательств.

Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление,

предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и

установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и

суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести

пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу

государственной, военной, экономической или экологической безопасности

Российской Федерации (ст. 2 Закона «Об оперативно-розыскной

деятельности»).

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах

своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия

следующих решений:

• о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну;

• о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов,

представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также

для окружающей среды;

• о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или допуске к

материалам, полученным в результате ее осуществления;

• об установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при

содействии, подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий;

• по вопросам обеспечения безопасности органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность;

• о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Руководствуясь этими указаниями закона, прокурор, осуществляющий надзор

в сфере оперативно-розыскной деятельности, должен следить за тем, чтобы

она не выходила за свои пределы. Не менее важно учитывать и указания

закона о том, какие государственные органы наделены правом на оперативно-

розыскную деятельность. К таким органам относятся: органы внутренних дел;

органы федеральной службы безопасности; Федеральные органы налоговой

полиции; органы федеральной пограничной службы РФ; таможенные органы РФ;

органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Наиболее широкая сфера оперативно-розыскной деятельности приходится на

оперативные подразделения органов внутренних дел. Эти подразделения

имеются в структуре милиции. Для милиции оперативно-розыскная деятельность

— одна из основных функций. Право милиции на оперативно-розыскную

деятельность закреплено в Законе РСФСР «О милиции» (п. 16 ст. 11).

Согласно ст. 8 этого Закона оперативно-розыскные меры принимаются для

решения таких задач криминальной милиции, как предупреждение, пресечение и

раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство

предварительного следствия; розыск лиц, скрывающихся от органов дознания,

следствия и суда; уклоняющихся от исполнения уголовного наказания; без

вести пропавших граждан.

Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях уголовно-

исполнительной системы Министерства юстиции РФ проводится в целях

обеспечения личной безопасности осужденных, персонала исправительных

учреждений и иных лиц: выявления, предупреждения и пресечения готовящихся

и совершаемых в этих учреждениях преступлений и нарушений установленного

порядка отбывания наказания; розыска в установленном порядке °сужденных,

уклонившихся от отбывания наказания, совершивших побег; содействия в

выявлении и раскрытии преступлений, ^вершенных осужденными до прибытия в

исправительное учреждение.

Органы Федеральной службы безопасности (ФСБ) осуществляют оперативно-

розыскные мероприятия: по выявлению, предупреждению, пресечению и

раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной

преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических

средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное

следствие по вторым отнесено законом к их ведению, а также по выявлению,

предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных

формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений,

ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя

Российской федерации[17].

Компетенция оперативных подразделений Федеральной службы налоговой

полиции определяется с учетом требований ст. 11 Закона РФ «О федеральных

органах налоговой полиции, из которого следует, что оперативно-розыскная

деятельность федеральных органов налоговой полиции ограничивается решением

задач, связанных с раскрытием налоговых преступлений[18].

Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов в соответствии со

ст. 224 Таможенного кодекса РФ проводится в целях выявления лиц,

подготавливающих, совершающих или совершивших преступления, производство

дознания по которым отнесено к компетенции указанных органов. Это дела о

контрабанде, о нарушении таможенного законодательства России, об уклонении

от уплаты таможенных платежей, дела о незаконном экспорте товаров, научно-

технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и

военной техники, оружия массового уничтожения.

Все остальные государственные органы, уполномоченные законом на ведение

оперативно-розыскной деятельности, могут осуществлять ее только для

решения тех задач, которые поставлены перед ними соответствующими законами

и другими правовыми актами.

Содержание оперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-

розыскные мероприятия. Их исчерпывающий перечень дан в ст. 6 Закона об

ОРД. Одна из задач прокурорского надзора состоит в выявлении и

предупреждении случаев проведения оперативно-розыскных мероприятий, не

предусмотренных законом, и в слежении за тем, чтобы оперативно-розыскные

органы действовали в пределах своей компетенции.

Задачи прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности

тесно связаны с его предметом.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод

человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных

мероприятий, установленного законами и нормативными актами, принятыми в

развитие этих законов, а также законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность[19].

Оперативно-розыскная деятельность не должна нарушать конституционные

права и свободы человека и гражданина. Исключение составляют случаи,

оговоренные в Конституции РФ. Так, провозглашая право каждого на тайну

переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений,

ч. 2 ст. 23 Конституции РФ предусматривает ограничение этого права только

на основании судебного решения. Проведение оперативно-розыскных

мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, при отсутствии

постановления судьи, является нарушением не только норм Закона «Об

оперативно-розыскной деятельности», но также ч. 2 ст. 23 Конституции РФ.

При проведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то,

как соблюдаются другие права и свободы человека и гражданина,

провозглашающее право на частную собственность и запрещающее лишать

гражданина его имущества иначе как по решению суда

Наибольший объем в работе прокурора по надзору за исполнением законов

органами, осуществляющими ОРД, занимает проверка соблюдения установленного

порядка приведения оперативно-розыскных мероприятий.

Правовой порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий

определяется общими и специальными правилами, свойственными только

конкретным видам этих мероприятий. Общими правилами порядка проведения

оперативно-розыскных мероприятий являются наличие для этого оснований,

предусмотренных законом, и возможность применения технических и других

средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющих вред

окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности»).

К основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий закон относит:

- наличие возбужденного уголовного дела;

- ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную

деятельность, сведения:

а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного

противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих

или совершивших, если нет достаточное данных для решения вопроса о

возбуждении уголовного дела;

б) о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной,

экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или

уклоняющихся от уголовного наказания;

г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

- поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или

определения суда по уголовным делам, находящихся в их производстве;

- запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность;

- постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых

лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в

порядке, предусмотренном законодательством РФ;

- запросы международных правоохранительных организаций и

правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с

международными договорами РФ.

Помимо выяснения вопроса о том, имелось ли какое-либо из

перечисленных оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия,

прокурор обращает внимание на соблюдение порядка, который определен для

него законом.

Прокурор не в праве давать оценку тому, как организовано то или иное

оперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики его

проведения, достаточности задействовавшихся сил и средств. Однако прокурор

не должен оставлять без внимания факты явной противозаконной тактики

проведения оперативно-розыскного мероприятия, например использование для

организации засады или наблюдения квартиры без согласия на то ее

владельца.

Помимо перечисленного выше, в предмет прокурорского надзора входит

законность решений, принимаемых при проведении оперативно-розыскных

мероприятий. Речь идет о юридически значимых решениях, которые облекаются

в форму постановления и порождают правовые последствия (возникновение,

изменение и прекращение оперативно-розыскных правоотношений).

Анализ Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»

позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора входит

законность следующих решений:

о заведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10);

о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий

(ст. 8, 9, 15);

о представлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу

дознания, следователю или в суд (ст. 11);

об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных

мероприятий; проведенных на основании судебного решения (ст. 5);

о рассекречивании сведений об использованных или используемых при

проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках,

методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах,

внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных

сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им

содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике

проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 12).

Прокурорский надзор не распространяется на законность решения судьи,

содержащееся в постановлении об удовлетворении ходатайства органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, о контроле почтово-

телеграфной корреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о

снятии информации с технических каналов связи, об обследовании жилища.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность прокурор может

использовать ряд полномочий, определенных Федеральным законом «О

прокуратуре Российской Федерации» и другими законами. В приказе

Генерального прокурора РФ № 48 (1996) говорится, что прокуроры,

уполномоченные на осуществление надзора за исполнением законов органами,

осуществляющими ОРД, вправе:

а) знакомиться с документами, содержащими сведения об основаниях,

порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий;

б) давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам

оперативно-розыскных мероприятий, о расширении их комплекса либо требовать

их прекращения;

в) отменять необоснованные постановления органа дознания (следователя) о

возбуждении уголовного дела, вынесенные в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 108

УПК РСФСР на основании оперативно-розыскных материалов;

г) направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной

компетенции судей;

д) требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность и допустивших нарушения закона при

проведении оперативно-розыскных мероприятий;

е) опротестовать противоречащие закону приказы и указания руководителей

органов, осуществляющих оперативно-розыскную Деятельность;

ж) вносить представления по поводу выявленных нарушений закона

должностными лицами этих органов и требовать от руководителей отстранения

их от дальнейшего ведения оперативных разработок.

При обнаружении признаков преступления проверку проводить в соответствии

с требованиями ст. 109 УПК.

Основные усилия прокуроров в сфере надзора за исполнением законов

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, должны

направляться на раскрываемость преступлений и розыск скрывшихся

обвиняемых. Это главные задачи, стоящие перед органами внутренних дел,

Федеральной службой безопасности и налоговой полицией.

При осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью по

делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью

местопребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено

розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания;

нет ли оснований для проведения каких-либо оперативно-розыскных

мероприятий, направленных на получение информации о местопребывании

скрывшегося обвиняемого.

Прокурорская проверка соблюдения законности при осуществлении оперативно-

розыскной деятельности всем оперативным подразделением проводится в

случаях получения данных о распросраненности нарушений закона при

производстве оперативно-розыскных мероприятий или непринятии их по многим

делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, оставшихся нераскрытыми. Эти

данные могут появиться в результате проверки материалов конкретных дел

оперативного учета; анализа статистических показателей, отражающих работу

уголовного розыска, подразделений борьбы с экономическими преступлениями,

налоговой полиции; изучения уголовных дел.

Актами прокурорского надзора за исполнением законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, являются:

- письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

- письменное требование об отмене незаконного постановления, принятого

при проведении оперативно-розыскной деятельности;

- представление об устранении выявленных нарушений закона;

- протест, принесенный в связи с признанием противоречащим закону

нормативного акта, изданного в сфере оперативно-розыскной

деятельности;

- возбуждение уголовного дела в отношении должностных лиц органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность или сотрудничающих с ними

на конфиденциальной основе, при обнаружении признаков совершения ими

преступления в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И

ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного

следствия занимает ведущее место в системе надзорной деятельности

прокуратуры, направленной на обеспечение законности в сфере борьбы с

преступностью. При всей важности оперативно-розыскных мер в обнаружении и

раскрытии преступлений, они играют вспомогательную роль в решении этих

задач. Основная — принадлежит органам предварительного расследования,

которые ежегодно рассматривают и разрешают миллионы заявлений и сообщений

о преступлениях, направляют в суды сотни тысяч уголовных дел с

обвинительными заключениями, создавая необходимые условия для судебного

разбирательства и осуждения преступников.

Российское уголовно-процессуальное законодательство детально

регламентирует деятельность органов дознания и предварительного следствия,

сводя к минимуму возможность их собственного усмотрения, чреватого

произволом и нарушением прав участников уголовного процесса. Успешное

расследование преступлений предполагает использование органами

предварительного расследования мер уголовно-процессуального принуждения

(задержания; заключения под стражу в качестве меры пересечения; привод

лиц, не желающих являться для участия в следственных действиях;

отстранение обвиняемого от должности и ограничения различных

конституционных прав граждан, вовлекающихся в сферу предварительного

расследования). Предупреждение, пресечение и устранение любых нарушений

закона, совершенных органами дознания и предварительного следствия, —

задачи прокурорского надзора. Сущность его состоит в действиях, призванных

обеспечить строжайшее соблюдение органами предварительного расследования

требований закона, начиная с момента поступления к ним заявлений

(сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и предварительного

следствия с составлением обвинительного заключения или постановления о

прекращении уголовного дела либо о направлении дела в суд для применения

принудительных мер медицинского характера к душевнобольным гражданам,

совершившим общественно опасные деяния.

Сущность прокурорского надзора характеризуется также его предметом,

которым в наиболее обобщенном виде можно считать исполнение законов

органами дознания и предварительного следствия. В ст. 29 Закона о

прокуратуре Российской федерации конкретизируется предмет надзора за

исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное

следствие, в который входят соблюдение прав и свобод человека и

гражданина; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о

совершенных и готовящихся преступлениях; порядка проведения расследования;

законности решений, принимаемых указанными органами.

Значение предмета данного направления прокурорского надзора определяется

тем, что деятельность органов дознания и предварительного следствия

затрагивает многие из конституционных прав и свобод человека и гражданина,

а также другие предусмотренные уголовно-процессуальным законом права и

интересы лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности. Ни

одно другое направление прокурорского надзора не включает в себя

необходимость проверки законности и обоснованности столь большого числа

действий и решений поднадзорных органов.

Указание закона о надзоре за исполнением законов органами,

осуществляющими дознание, следует понимать как указание, которое

распространяется на любую их процессуальную деятельность.

Дознание является основным, но не единственным видом деятельности

органов дознания. В предмет прокурорского надзора входят исполнение

законов органами дознания при регистрации, рассмотрении и разрешении

заявлений (сообщений) о преступлениях, при досудебной подготовке

материалов в протокольной форме, при выполнении поручений следователей о

производстве следственных и розыскных действий и указаний об оказании им

содействия при производстве отдельных следственных действий.

Особенность прокурорского надзора в уголовно-процессуальной сфере

состоит в том, что он касается законности действий и Решений конкретных

субъектов уголовного процесса, а ими могут быть не только органы дознания,

но и лица, осуществляющие дознание, и начальники органов дознания[20].

В сферу рассматриваемого направления прокурорского надзора входит

деятельность любых органов дознания, независимо от их ведомственной

принадлежности (милиции, уголовно-исполнительной системы, ФСБ, ФСНП и

т.д.).

Равным образом прокурорский надзор распространяется на все следственные

органы в лице следователей прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ и

ФСНП. Поскольку право вести предварительное следствие предоставлено

законом не только следователям, но и прокурорам (их заместителям,

помощникам), начальникам следственных подразделений (их заместителям)

органов внутренних дел, ФСБ и ФСНП, то законность действий и решений этих

лиц по уголовным делам также входит в предмет прокурорского надзора,

определенного ст. 32 Закона о прокуратуре. Данное направление

прокурорского надзора включат в себя и соблюдение требований законов

начальниками следственных подразделений указанных выше органов при

осуществлении ими процессуального контроля за деятельностью подчиненных

следователей.

Задачи прокурорского надзора в сфере деятельности органов дознания и

предварительного следствия носят двоякий характер и равнозначны по своему

значению. Первая, четко сформулированная в ст. 25 УПК, состоит в

своевременном принятии предусмотренных законом мер к устранению всяких

нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Вторая задача заключается в

принятии мер, направленных на выполнение органами дознания и

предварительного следствия требований закона (ст. 2 УПК) о быстром и

полном раскрытии преступлений, об изобличении виновных, о создании условий

для справедливого наказания каждого лица, совершившего преступление.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

органами дознания и предварительного следствия определены уголовно-

процессуальным законодательством, и состоят из его процессуальных прав и

обязанностей. Эта связь в рамках понятия «полномочия» объясняется тем, что

права прокурора при наличии оснований для их реализации становятся его

обязанностями. Так, обнаружив незаконное задержание гражданина органом

расследования, прокурор не только вправе, но и обязан освободить его из-

под стражи.

Используя полномочия, прокурор устраняет выявленные им нарушения закона

в деятельности указанных органов, предупреждает возможность таких

нарушений, следит за состоянием дознания или следствия по конкретным

уголовным делам, обеспечивая своевременность, полноту и объективность

расследования.

Основным средством устранения допущенных органом дознания (лицом,

производящим дознание) или следователем нарушений закона является отмена

прокурором их незаконных и необоснованных постановлений (п. 2 ч. 1 ст. 211

УПК).

Каждое постановление содержит то или иное процессуальное решение

следователя, органа дознания или лица, производящего дознание. Отмена

постановления прокурором означает признание принятого решения незаконным

и, как правило, необоснованным. Любое необоснованное постановление —

незаконно, поскольку оно вынесено при отсутствии соответствующего

основания, предусмотренного законом.

Прокурору предоставлено право самому возбуждать уголовное дело,

отказывать в его возбуждении и приостанавливать по нему производство, если

следователи или органы дознания, при наличии предусмотренных законом

оснований, сами по каким-либо причинам этого не сделали.

В целях устранения допущенных нарушений закона прокурор вправе давать

письменные указания о расследовании преступлений (в случаях, когда

следователь или лицо, производящее дознание, возбудив уголовное дело либо

получив его в свое производство, не приступает по каким-либо причинам к

расследованию); об избрании, изменении или отмене меры пресечения, о

правильной квалификации преступления (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК).

Письменные указания прокурора о производстве отдельных следственных

действий и розыске лиц, совершивших преступления, направлены главным

образом на обеспечение полноты, всесторонности, объективности и

своевременности расследования (п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК).

В этих же целях прокурор обладает правом:

а) участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и в

необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия или

расследование в полном объеме по любому делу (п. 5 ч. 1 ст. 211 УПК);

б) продлевать срок расследования и срок содержания под стражей в

качестве меры пресечения в случаях и порядке, установленных законом (п. 7

ч. 1 ст. 211 УПК);

в) возвращать уголовные дела органам дознания и предварительного

следствия со своими указаниями о производстве дополнительного

расследования (п. 8 ч. 1 ст. 211 УПК);

г) изымать от органов дознания и передавать следователю любое дело,

передавать его от одного органа предварительного расследования другому в

целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования (п. 9 ч. 1

ст. 211 УПК);

д) отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от

дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими

допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 10 ч. 1 ст. 211 УПК).

В целях обеспечения быстроты и полноты расследования уголовного дела,

находящегося в производстве самого прокурора или следователя прокуратуры,

прокурор в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 211 УПК вправе поручать органам

дознания исполнение постановлений о задержании подозреваемых, об обыске,

выемке и производстве других следственных действий, о приводе, заключении

под стражу, розыске лиц, совершивших преступления, а также давать указания

о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц,

их совершивших.

В целях предупреждения нарушений закона прокурор наделен правом

санкционировать ряд решений либо действий следователя и органа дознания, а

также давать согласие на прекращение уголовного дела в связи с

освобождением от уголовной ответственности.

Санкция прокурора представляет собой разрешение на применение некоторых

мер процессуального принуждения и производство ряда следственных действий

принудительного характера наибольшей степени затрагивающих конституционные

права человека и гражданина.

Прокурору принадлежит также право давать согласие на передачу дела в суд

для применения принудительных мер медицинского характера (ст. 406 УПК),

утверждать обвинительное заключение.

Правовыми актами прокурорского надзора в стадиях возбуждения

уголовного дела и предварительного расследования являются:

постановление, письменное требование, письменное указание, санкция (отказ

в даче санкции), письменное согласие на проведение конкретных действий или

принятие решений (отказ в этом), представление.

Все эти акты прокурорского реагирования различаются по форме и

содержанию.

Только постановление прокурора имеет достаточно четкую процессуальную

форму, а содержание определяется предметом надзора. Постановление состоит

из вводной, описательной и резолютивной частей. Во вводной части

указывается место и время составления; должность, классный чин (воинское

звание) прокурора. В описательной части указывается, какие материалы или

уголовное дело (его номер и другие данные) проверены и в связи с чем;

характер нарушений закона; каким должностным лицом оно допущено. В

резолютивной части формулируется решение прокурора.

Постановления принимаются в стадии возбуждения уголовного дела, в

стадии предварительного расследования и нередко после того, как уголовное

дело прекращено.

В стадии возбуждения уголовного дела основными актами прокурорского

надзора являются: постановление об отмене постановления об отказе в

возбуждении уголовного дела; постановление об отмене постановления о

возбуждении уголовного дела. Указания на эти акты прокурорского

реагирования на выявленные нарушения закона органами дознания и

предварительного следствия (следователями) в начальной стадии уголовного

процесса содержатся в ст. 116 УПК. В соответствии с нормами этой статьи

прокурор в случае необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела

отменяет своим постановлением постановление органа дознания или

следователя и возбуждает уголовное дело. Постановление прокурора об отмене

постановления о возбуждении уголовного дела выносится при условии, что по

нему не произведено ни одного следственного действия. При наличии такого

постановления прокурора уголовное дело считается не имевшим места и

исключается из регистрации, утрачивая свой номер.

В стадии предварительного расследования постановления прокурора могут

отменять любые незаконные постановления следователей, лиц, производящих

дознание, начальников органов дознания о привлечении в качестве

обвиняемого, о применении, изменении меры пресечения, приостановлении и

прекращении уголовного дела и др.

Письменные указания носят произвольную форму, но в каждом из них

приводится адресат; содержание того, что прокурор предписывает сделать по

делу (провести те или иные следственные или розыскные действия, проверить

конкретную версию, предъявить обвинение, переквалифицировать действия,

инкриминируемые обвиняемому, и т.д.).

Письменные требования содержат наименование документов, материалов

уголовного дела, которые запрашивает прокурор для изучения.

Представление прокурора выносится им по конкретным случаям нарушения

закона следователем (лицом, производящим дознание) или по результатам

специальной проверки материалов, по которым было необоснованно отказано в

возбуждении уголовного дела, за определенный период времени; обнаружения

многочисленных случаев укрытия от учета заявлений (сообщений) о

преступлениях, необоснованно прекращенных или приостановленных дел. В

представлениях не только предлагаются меры по устранению выявленных

нарушений закона, но и может одновременно ставиться вопрос о привлечении

виновных должностных лиц к ответственности. О принятых мерах прокурор

предлагает уведомить его в установленный законом срок.

Своеобразными актами прокурорского надзора на стадии предварительного

расследования является дача санкции (на арест, отстранение от должности и

др.) или отказ в санкционировании. Дача и отказ в даче санкции

осуществляются соответствующей резолюцией прокурора. Приказ Генерального

прокурора РФ № 31 (1997) предписывает прокурорам мотивировать отказ в даче

санкции на постановлении следователя или в отдельном документе, поскольку

это решение может быть проверено вышестоящим прокурором.

Согласие прокурора (на прекращение уголовного дела по нереабилитирующим

основаниям, на продление срока дознания или предварительного следствия и

т.д.) также дается в виде резолюции на постановлении органа расследования.

Отказ в даче согласия должен быть мотивирован и изложен в письменном виде.

Утверждение прокурором обвинительного заключения является особым актом

надзора и облекается в форму резолюции.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИИ, ИСПОЛНЯЮЩИХ

НАКАЗАНИЯ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА,

АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ

Сущность данного направления прокурорского надзора состоит в слежении за

законностью деятельности администраций пенитенциарных и других учреждений-

' и органов, связанной с исполнением наказаний или назначенных судом мер

принудительного характера, а также администраций мест содержания

задержанных и заключенных под стражу по исполнению соответствующих решений

органов уголовного судопроизводства.

К поднадзорным прокурорам органам и учреждениям, осуществляющим

указанные функции, относятся:

1) исправительные учреждения уголовно-исполнительной системы

Министерства юстиции РФ (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы,

лечебные исправительные учреждения, исправительные центры и арестные

дома);

2) уголовно-исполнительные инспекции органов внутренних дел;

3) дисциплинарные воинские части и гауптвахты воинских гарнизонов.

Значение и задачи этой отрасли прокурорского надзора определяются

предметом, сформулированным в ст. 32 Закона о прокуратуре РФ. В предмет

надзора входят:

- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных,

предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях,

исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом;

- соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав

и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц,

подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их

содержания;

- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Приведенное законодательное определение предмета прокурорского надзора

подчеркивает особенности задач указанного направления деятельности

прокуратуры. Прокуроры, прежде всего, должны проверять законность

пребывания граждан в местах содержания под стражей и других учреждениях, в

которых они находятся вопреки их воле, в принудительном порядке.

Важной составляющей частью предмета прокурорского надзора является

соблюдение установленных федеральным законодательством прав и обязанностей

задержанных и заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам

принудительного характера. Каждая категория названных лиц обладает

определенным кругом прав и должна выполнять возложенные на них законом

обязанности, связанные с пребыванием в соответствующем учреждении.

Значение прокурорского надзора за исполнением законов администрациями

вышеназванных органов и учреждений определяется, прежде всего, тем, что в

них (т.е. органах и учреждениях! находятся граждане, изолированные от

общества, чья личная неприкосновенность и другие права подвергнуты

определенным ограничениям. Возможности этих граждан в отстаивании своих

прав и законных интересов намного меньше по сравнению с возможностями

находящихся на свободе. А возможности нарушений прав этих граждан со

стороны администрации органов и учреждений напротив, намного больше, чем

лиц, находящихся на свободе.

В предмет прокурорского надзора входит соблюдение обязанностей

осужденных, содержащихся под стражей, подозреваемых и обвиняемых и других

лиц, т.е. прокуроры должны следить за тем, обеспечивает ли администрация

учреждений выполнение содержащимися в них лицами своих обязанностей.

Структурным элементом предмета прокурорского надзора, определенного ст.

32 Закона о прокуратуре РФ, является соблюдение порядка и условий

содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц,

подвергнутых мерам принудительного характера.

Сложность задач, которые необходимо решать при осуществлении надзора

за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих

наказание, обусловила наделение прокуроров обширными полномочиями,

носящими властно-распорядительный характер. Их перечень содержится в ст.

33 Закона о прокуратуре РФ. Одни из этих полномочий позволяют прокурорам

выявлять нарушения законов, их причины. К таким полномочиям относятся:

право посещать поднадзорные учреждения и органы;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц и лиц,

подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны,

заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного

характера, а также с оперативными материалами;

проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений,

постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений;

требовать объяснений от должностных лиц.

К полномочиям прокурора по устранению выявленных нарушений законов и

предупреждению возможности их совершения в Дальнейшей деятельности

администрации поднадзорных органов и Учреждений относятся следующие:

немедленное освобождение своим постановлением каждого содержащегося без

законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры

принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого

задержанию, предварительному заключению под стражу или помещенного в

судебно-психиатрическое учреждение[21];

требование от администрации создания условий, обеспечивающих соблюдение

прав задержанных, заключенных под стражу, °сужденных и лиц, подвергнутых

мерам принудительного характера;

внесение протестов и представлении;

отмена дисциплинарных взысканий, наложенных в нарушение закона на лиц,

заключенных под стражу, осужденных; немедленное освобождение их своим

постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера,

одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;

возбуждение уголовного дела или производства об административном

правонарушении.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения

установленных законом порядка и условий содержания задержанных,

заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам

принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические

учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также

органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к

наказанию, не связанному с лишением свободы.

Актами прокурорского надзора в сфере надзора за исполнением законов

администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые

судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания

задержанных и заключенных под стражу являются:

1) письменные требования (относительно создания условии, обеспечивающих

права лиц, возможность выполнения ими свой обязанностей, устранения

выявленных нарушений закона и др.);

2) постановления (об освобождении из-под стражи, об отмене

дисциплинарного взыскания, об освобождении из штрафного изолятора и др.);

3) протесты и представления, которые должны отвечать общим требованиям,

установленным законом для этих средств прокурорского реагирования.

-----------------------

[1] Юридический энциклопедический словарь. М. 1984 С.302.

[2] Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве”

Журнал “Государство и право” 1998 № 5 С.81.

[3] см., например, ст. 73 Минской конвенции 1993 г.

[4] см., например, п. 2 ст. 1, ст. 4 Договора между Российской Федерацией и

Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по

гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. и др.

[5] см., например, п. 3 ст. 2 Договора об оказании правовой помощи между

Российской Федерацией и Республикой Молдова ( СЗ РФ. 1995. № 20. Ст.

1766.

[6] ' СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

[7] (№ 34, 1997)

[8] Порядок и условия осуществления защиты определяются федеральным законом

«О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и

контролирующих органов»

[9] Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень

сведений, отнесенных к государственной тайне.

[10] ст. 4 Закона о прокуратуре РФ

[11] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О

некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям

прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».

[12] Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.; Федеральный

закон «О выборах Президента Российской федерации» от 17 мая 1995 г.;

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан

Российской федерация» от 6 декабря 1994 г.

[13] Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 г.

[14] Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке

организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и

пикетирования».

[15] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №

17. Ст. 892.

[16] СЗ РФ. 1995. №33. Ст.3349

[17] Ст. 10 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности

в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

[18] В ред. Федерального закона от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменении

и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой

полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // СЗ РФ. 1995. № Ст.

4973.

[19] Приказ Генерального прокурора РФ № 48 от 9 августа 1996 г, «Об

организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности»

[20] Статья 117 УПК РСФСР

1 В соответствии с п.2 ст.33 Закона о прокуратуре РФ указанное

постановление имеет право вынести не только прокурор, но и его заместитель.